Dansk Velfærdshistorie, bd IV

Af Preben Etwil

Da gode tider skulle gøres bedre

Der er her tale om et bogværk ud over det sædvanlige. Det gælder både i dybden og bredden. Bind fire i denne serie er ingen undtagelse. Intet sted findes der så omfattende og detaljeret en optegnelse over dansk socialpolitik samlet på et og samme sted. Det hele er med, da velfærdspolitikken i dette bogværk dækker uhyre bredt. Nærværende bind belyser både fattigdoms- og misbrugsproblemer, psykisk og fysisk handicappede, enker og efterladte, udsatte børn og unge, familiepolitik, folkepension, invalide- og ulykkesforsikringer af alle hånde slags, sygekasser, sygesikring og sundhedsfremmende foranstaltninger, arbejdsformidling og arbejdsløshedsforsikringer, og som noget nyt i serien – men begyndende stort – flygtning- og indvandrerpolitikken.

Det er derfor klart, at nærværende anmeldelse alene kan fortage selektive nedslag. 

Bogen indledes sædvanen tro med en relativ kort gennemgang af den politisk-økonomiske situation. Udgangspunktet er, at Danmark op til 1958 er kendetegnet af en såkaldt stop and go politik, der betød, at hver gang der kom lidt gang i økonomien, blev opsvinget bremset af betalingsbalance- og valutaproblemer. Men omkring 1958 og frem til begyndelsen af 1970’erne oplevede Danmark en i historisk perspektiv usædvanlig høj økonomisk vækstrate – godt nok afbrudt af to kortere opbremsninger i midttresserne. I dette politisk-økonomiske klima, der også blev påvirket af det autoritesnedbrydende ungdomsoprør, var det åbenlyst fra både det politiske højre og venstre, at den økonomiske vækst i samfundet også skulle anvendes til at rette op på en række sociale skævheder, som landet havde kæmpet med i årevis. Socialdemokraterne udtrykte måske denne generelle folkestemning mest præcist gennem deres valgkampagne i 1960, hvor de ville gøre gode tider bedre. 

Dette bind begynder med, at den generelle og almindelige folkepension netop er blevet vedtaget i 1956, og slutter med, at Danmark indtræder i EF og efterfølgende oplever et jordskredsvalg i 1973, hvor mere end en tredjedel af folketingsmedlemmerne bliver skiftet ud. Der er i realiteten kun tale om en periode på 17 år, men alligevel er det ikke uden grund, at perioden af forfatterne konsekvent omtales som velfærdsstatens storhedstid. Det er i denne periode hvor de principper til velfærdspolitik, som vi også kender i dag, bliver introduceret og gennemført. Problemet var, at de blev udviklet og igangsat i en periode, hvor man knapt nok kunne forstille sig, at økonomien ikke i al evighed ville buldre derudaf. Det gjorde den som bekendt ikke, og derfor er mange af de gode socialpolitiske principper i stigende grad løbet ind i økonomiske realitetsproblemer med at blive finansieret, samtidig med at et moderne og dynamisk samfund hele tiden udvikler nye behov til løsning af nytilkomne sociale problemstillinger. Løsninger der ikke ligefrem er gratis. Ikke sjældent ser man derfor, at partipolitiske forslag udviklet og foreslået i opposition, efterfølgende viser sig at være lidt af en økonomisk møllesten, når man som parti får regeringsmagten. Ligeledes ses det, at socialpolitiske forslag nogle gange er så lang tid under vejs, at de økonomiske forudsætninger for at gennemføre forslaget er blevet ændret radikalt.   

Periodens socialpolitiske idelandskab tages, i lighed med de forrige bind, under god, kyndig og indsigtsfuld behandling. Det helt store og altdominerende tema i denne periode er uden sammenligning arbejdet med Socialreformkommissionen, der på forslag fra partiet Venstre blev nedsat i 1964, og som først – og endog i amputeret form - får kronet sine bestræbelser med vedtagelsen af Bistandsloven i 1976. I den relativt lange mellemliggende periode kom der dog en række socialpolitisk initiativer, der på forskellig måde kunne adresseres til det løbende arbejde i kommissionen. Helt overordnet gik det politiske modul i retning af, at det sociale område skulle være mere og mere reguleret, samtidig med at det i højere grad end tidligere skulle professionaliseres, hvilket ideelt set skulle sikre, at borgere overalt i landet kunne få en ensartet offentlig ydelse. Den standardiserede, behandlings- og resultatorienterede professionelle indsats blev således foretrukket frem for den mere individuelle og værdiorienterede lægmandsindsats. Man videnskabeliggjorde så at sige den sociale indsats. Socialpolitiske foregangsmænd med en nærmest bogholderimæssig og ingeniøragtig tilgang til de socialpolitiske problemer undersøgte, udredte og foreslog en lang række omfattende reformforslag – væk fra en forsorgsindstilling til en socialpolitik målsætning der mere byggede på forebyggelse, revalidering, familiepolitik og trivsel. Der blev offentliggjort et utal af ekspertfremkaldt dokumentation af, at det behovsorienterede helhedssyn, ville få vanskelige vilkår under et fragmenteret og opsplittet bistandssystem. 

Det blev også i denne periode, at Socialdemokratiet delvist kom i splid med sig selv i opfattelsen af de universelle ydelser frem for som tidligere at kæmpe for, at det alene var personer med små indkomster, der skulle have deres levevilkår forbedret gennem de socialpolitiske tiltag. 

Da kommissionen endelig kom frem til snorene, og skulle afgive betænkning, hvilket skete med første betænkning i 1969 og anden betænkning i 1972, anbefalede den en såkaldt enstrenget model, der samlede funktioner på brede områder under kommunal ledelse, mens de nye amtskommuner skulle danne rammen om tværgående planlægning og administration. 

Kommissionens anbefalinger havde meget naturlig fulgt med i de bestræbelser, der blev gjort på det kommunale område, hvor en kommunalreform i 1970 sammenlagde en lang række mindre landkommuner til funktionsduelige primærkommuner. Med kommunalreformen blev antallet af amter reduceret til 14 og kommuner til 275. Dertil skal lægges, at der skete en omfattende ændring af kommunernes økonomiske fundament. Tidligere var de kommunale og amtskommunale udgifter typisk finansieret gennem refusioner. Efter reformen blev en stor del af refusionsordningerne erstattet af generelle statstilskud – de såkaldte bloktilskud. Samtidig blev de økonomiske udligningsordninger mellem rige og fattige kommuner udbygget. En nødvendig forudsætning for at kommunerne kunne løfte og professionalisere deres sociale ydelser over for borgerne. 

Struktur- og ydelsesreform gik dermed hånd i hånd. Politisk udvikledes der gennem 1960’erne en nærmest konsensusagtig, om end med variationer, holdning til velfærdsstatens sociale mål og forpligtelser.

Med socialsektorens stigende vækst, steg skatterne naturligvis også, hvilket skabte et særligt samspilsproblem mellem de sociale indkomstoverførsler og bruttoindkomsten. Med aftrapning af en social ydelse forårsaget af en mindre indkomststigning, kunne resultere i marginalskatterater på over hundrede procent. En problemstilling som man har kæmpet med lige siden.   

Begreber som værdig og ikke værdig trængende blev gradvist sat i skammekrogen med vedtagelsen af Forsorgsloven af 1961. De sidste rester af deklasserings-bestemmelser gled ud af lovgivningen. Man kunne herefter ikke tage borgerrettighederne fra folk, selv om de var under offentlig forsørgelse. Rigtig mange klienter gled fra forsorgen over i modtagelse af almindelige sociale serviceydelser. De socialpolitiske vinde blæste mere mod bistand frem for forsorg. Den ideelle målsætning var nu ikke mere at hengemme eller skjule dårligt liv, men at resocialisere og normalisere socialt udsatte borgere. Forestillingen var, at samfundet skulle tage ansvar for at forebygge, at borgeren overhovedet kom i vanskeligheder, og hvis det alligevel skete, at den offentlige sektor gennem en aktiv socialpolitisk indsat forsøgte at normalisere borgeren, så vedkommende kunne vende tilbage til det, der blev betragtet som normalsamfundet. Tilpasning blev tidens ord. Problemet var, som for så mange andre af de socialpolitiske tiltag, at den skinbarlige virkelighed i høj grad blev bremset af manglende økonomisk formåen fra det offentliges side. 

Alderdomsforsørgelse og ældrepolitik er nok det kapitel i dette bind, der er det mest vanskelige at få rigtig hold på. Detailrigdommen er enorm. Det skyldes bl.a., at det sandsynligvis er det socialpolitiske område, der i perioden blev genstand for en lang række små som store tilføjelser og justeringer, men mest af alt fordi pensionsspørgsmålet som sådan indeholder en række betydelige, og ikke altid lige gennemskuelige problemstillinger.  De forståelsesmæssige vanskeligheder forsøges modgået i kapitlets indledning, hvor der med en god pædagogisk forståelse præsenteres de principielt fire forskellige pensionsformer, der sidenhen udredes i den praktiske politik, de politiske diskussioner og forskellige ministerielt initierede udredningsarbejder.  Men hvorom alting er, så er kapitlet ikke ligefrem lystlæsning for pigespejdere.

Kapitlet er stopfyldt med faktuelle oplysninger, og det er svært at finde fejl i materialet, hvilket nu heller ikke er forsøgt, men en noget strammere redigering ville givetvis have hjulpet væsentligt på læsningen. Detailrigdommen knækker visse steder lystlæseren, og alt for tit bliver et forløb ikke ordentligt gennemarbejdet. Der er noget staccato over nogle af afsnittene. Til gengæld bliver man præsenteret for ændring på ændring af lovgivningen og tildelingskriterierne. I en sådan grad at man næsten bliver helt rundtosset. Når en så relativ lang en tidsperiode skal beskrives (1956-1974) ville det have været en forståelsesmæssig befrielse, at ændringerne i lovgivning og satser var samlet på et sted, og at der kun var medtaget de væsentligste ændringer. Her følger man lap på lap hen over kapitlet, hvilket bidrager til en noget flimrende forståelse. 

Udgangspunktet var den nye lov om folke- og invalidepension (1956) som indførte det princip, at alle havde ret til pension uden hensyn til formue og indkomst. Alle over 67 år (enlige kvinder 62 år) fik således ret til et mindstebeløb i folkepension, mens den fulde folkepension kun blev tildelt personer med indtægt under et nærmere fastlagt beløb – som hen over tiden løbende blev opjusteret.. I 1964 indførtes Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP), en obligatorisk ordning for lønmodtagere, hvor pensionen afhang af de indbetalte bidrag, men som hurtig viste sig at være utilstrækkelige, hvis målet var at udligne indkomstforskellene mellem erhverv og pension. I 1959 indførtes enkepensioner for enker over 55 år samt for yngre enker med en betydelig forsørgelsespligt. Og i 1970 var man fremme ved, at der blev indført fuld folkepension til alle uanset indtægt.

Perioden blev i realiteten indledningen til en situation, hvor almindelige lønarbejdere på sæt og vis forsøgte at nærme sig funktionærstandens pensionsforhold, gennem at flere og flere arbejdere begyndte at supplere de offentlige pensioner med forskellige arbejdsmarkedsaftalte pensionsopsparingsordninger, der blev opbygget i den periode, hvor man var aktiv på arbejdsmarkedet, således at forskellen i indkomst blev minimeret mest muligt i overgangen fra aktiv på arbejdsmarkedet til pensionist-tilværelsen.   

Sygdom kan som bekendt være hver mands eje. Især i fagbevægelsen havde man langt tilbage i tiden været opmærksomme på, at sygdom kunne bringe enhver familie ud af økonomisk kurs, hvilket kunne svække arbejderbevægelsens kampkraft. Derfor havde der over tid været investeret stor organisatorisk kraft i at opbygge solidariske sygekasser. Denne udvikling stod efter 1956 for fald. Sygeforsikringsloven af 10. juni 1960 bestemte, at der skulle være en og kun en sygekasse i hver kommune. Dermed forsvandt de sidste af fagforeningernes sygekasser. I samme lov stod der også, at kommunale repræsentanter skulle være med i sygekassernes bestyrelse, og deres oprindelige foreningspræg blev på den måde mere udvisket. Med loven i 1960 blev der gennemført en meget betydelig forbedring af dagpengesatserne. Dagpengene kunne højst udgøre 80 procent af normal optjent indkomst, og der var seks karensdage, før udbetaling kunne finde sted. Samtidig blev der åbnet op for at alle uanset indtægt kunne komme med i en sygekasse, om end ydelserne var forskellige for medlemmer med lav og høj indtægt. Imidlertid overtog staten ved en lov i 1971 al form for sygeforsikring, og fra 1973 blev de sidste sygekasser lukket og erstattet med den offentlige sygesikring, som vi stort set kender i dag. I den forbindelse blev karensdagene afskaffet. Fortsættelseskasserne fik dog lov til at fungere videre som helt private sygeforsikringer. Igen havde Socialdemokratiet og fagbevægelsen mistet en folkelig bastion.

I 1960’erne blev arbejdsløshedsforsikringen og arbejdsformidlingen grundlæggende ændret med hensyn til finansiering, ydelsesniveauer og strukturer. Det arbejdsløshedssystem, der grundlæggende stammede fra 1907, og hvor de offentlige tilskud tidligere var knyttet til de enkelte arbejdsløshedskassers indtægter, blev nu omlagt således, at de blev beregnet på grundlag af deres udgifter. Igen så man en udvikling der gik mod at man erstattede forsikringsprincippet med et ydelsesprincip, hvor det blev det offentlige, der dækkede den marginale risiko ved øget arbejdsløshed. Båndene til fagbevægelsen blev også løsnet, om end fagbevægelsen fortsat havde hånd i hanke med udviklingen. Arbejdsmarkedspolitikken var i det hele taget, qua det store økonomiske opsving, mere fokuseret på at øge beskæftigelsen, end at kære sig om arbejdsløsheden. Dette smittede også af på de reformer, som fandt sted inden for arbejdsformidlingen, hvor kontrollen med de ledige blev overført. I samme periode skete der markante forbedringer i både dagpengesatser, regler og karensdage, hvilket naturligvis bidrog til, at det hele gled lettere igennem i de faglige organisationer.

Familiepolitik kom i høj grad i fokus i denne periode. Der skete en meget betydelig udbygning af de daginstitutioner, som vi i dag har svært ved at forestille os, ikke altid har været der. Men det er ingenlunde tilfældet. Væksten i sociale daginstitutioner hører i høj grad tresserne til. Formålet var ud over de socialpædagogiske tilbud til børnene i høj grad styret af, at kvinderne i stor stil kom ud på arbejdsmarkedet. Med udbygningen af den sociale servicesektor, der i høj grad skete i kommunalt regi betød samtidig at de mere privat organiserede initiativer blev lagt i graven. Nogle gange i en mellemform, da kommunerne ikke sjældent gik ind og oprettede driftsoverenskomster med de selvejende institutioner.

Bind 4 slutter af med en god og fyldig gennemgang af den danske indvandrerpolitik, der i høj grad var præget af både naivitet og manglende viden. Før 1960’erne havde vandringer på tværs af den danske grænse været relativ begrænset. Med det økonomiske opsving blev manglen på arbejdskraft stærkt synlig. Kvindernes indtog på arbejdsmarkedet kunne slet ikke dække behovet. Arbejdskraftmangel og flaskehalse truede ligefrem den nationale velstand og velfærd. Derfor pressede arbejdsgiverne også på, for at få åbnet op for en arbejdskraftimport fra især Tyrkiet, Pakistan og Jugoslavien. Fagbevægelsen var imod, da det kunne bidrage til at sætte de arbejdsmarkedspolitiske rettigheder over styr, men accepterede alligevel importen, da arbejdsløshed blandt egne medlemmer så ud til at ligge langt ude i horisonten. Man havde også en forestilling om, at vendte de økonomiske konjunkturer, ville ”gæstearbejderne” helt naturligt vandre videre til andre destinationer. Hvis de blev sikret ordentlige løn- og arbejdsforhold, ville de relativt let kunne tilegne sig både sprog og kultur som alle andre på det danske arbejdsmarked. Sådan kom det som bekendt ikke til at gå trods negative konjunkturer. Indvandringen fortsatte med at stige til trods for, at man først indførte et lille indvandrerstop i 1970 (stop for arbejdstilladelser), og siden et totalt indvandrerstop i 1973. Den udenlandske arbejdskraft forblev dog i landet, og flere kom faktisk til gennem forskellige sammenføringsregler, og det gik også op for befolkningen, at gæstearbejderne nu blev til indvandrere af mere permanet karakter. Det skulle vise sig, at gæstearbejdere som kun var på et kort arbejdsmæssigt visit i Danmark, var relativt uproblematiske i et velfærdsperspektiv, mens den blivende indvandring hurtigt udviklede sig til et selvstændigt tema i den social- og velfærdspolitiske debat - især i tiden efter 1973. Man må derfor med rette forvente, at indvandrerpolitikken vil fylde godt op i det kommende femte bind af denne serie. Det ser vi frem til.

Konklusionen er, at dette bind 4 i Dansk Velfærdshistorie følger sine forgængere. Solidt og fagligt velfunderet, om end omfangsrigt. Velskrevet så selv svære problemstillinger bliver forklaret, så man får en ærlig chance for at forstå det. Så konklusionen må være, at hvis man vil vide mere om dansk velfærdspolitik – også i dag, er dette værk svært at komme uden om – og det anbefales ikke.