Den danske velfærdsmodel 1891-2011

Af Peter Fransen

For en 10-12 år siden gav en historieprofessor i et uformelt øjeblik på SDU udtryk for den holdning, at nu måtte det snart være på tide, at der kom nye satsningsområder inden for historieforskningen, Velfærdsstaten fyldte for meget. Siden har velfærdsforskningen fyldt endog endnu mere, ikke mindst ved det i 2005 oprettede Center for Velfærdsstatsydelser ved SDU. Kronen på værket har indtil videre været den næsten afsluttede udgivelse af Dansk Velfærdshistorie bind 1-6. Søren Kolstrup har også bidraget til dette værk, men har øjensynlig ikke følt at have tilstrækkelig plads til sine ideer inden for de tildelte rammer. Med bogen Den danske velfærdsmodel 1891-2011 boltrer han sig så selvstændigt. Gennem sit arbejde ønsker han at besvare følgende to hovedspørgsmål: 

Hvilke velfærdstræk er bærende for den danske velfærdsmodel før og efter Anden Verdenskrig – hvilke strategier blev tilvalgt og fravalgt?

Hvilke motiver og drivkræfter lå til grund for de sporskifter i udviklingen, som førte fra beskeden hjælp for de ubemidlede til forholdsvis generøse universelle ydelser?

Svarene gives efter en næsten slavisk gennemgang af lovgivningen inden for social-, sundheds-, arbejdsmarkeds- og undervisningssektoren. Selve gennemgangen er dog generelt mere overbevisende i det omtalte seksbinds-værk, og netop forholdet til denne udgivelse er lidt problematisk. Som det fremgår af Kolstrups noter, så er afhængigheden af seksbindsværket markant. Hvis han så i udtalt grad var i opposition til storværkets analyser og konklusioner, og hvis han argumenterede imod disse, gav det måske mening med endnu en gennemgang af baggrunden og diskussionerne af f.eks. alderdomsunderstøttelsesloven af 1891, sygekasselovgivningen i 1892, socialreformen i 1933, og vedtagelsen af folkepensionen i 1956. Det er dog ikke tilfældet. Fagligt havde det været at foretrække, hvis Kolstrup skarpt havde skåret sit bidrag ned til en omfattende artikel uden at gentage alle mellemregningerne, som allerede er fremlagt. Det ville have understøttet Kolstrups ubestridelige analytiske kvaliteter og sproglige formidling. Kolstrup fremdrager ikke nyt kildemateriale, og det er på den baggrund en lidt voldsom sag at udgive endnu en omfangsrig bog om velfærdsstaten. En solid artikel kunne også have rummet de udmærkede pointer, som bogen så absolut indeholder. 

I pressemeddelelsen til bogen hedder det, at Kolstrup bl.a. vender sig mod andre historikeres teorier om, at de universelle ydelser blev indført for at bestikke middelklassen. Det er ikke den udbredte opfattelse blandt historikere. Det bliver med andre ord en form for skyggeboksning, som ikke giver Kolstrups tilbagevisning af påstanden mere tyngde. Derimod er der udmærket hold i konklusionen om, at velfærdsstatens forkæmpere ville løse problemer, som markedet ikke tog sig af – tilført ønsket om social og økonomisk lighed i form af f.eks. folkepension, sygdomsforebyggelse og daginstitutioner. Ud fra en kollektiv betragtning gav den enkeltes vé og vel betingelsen for et stabilt samfund – et samfund i balance. At der politisk kunne skabes den opbakning til projektet skyldes kompromisser – ikke klassekamp. Som forklaringsmodel peges på tre hovedforklaringer, den differentierede klassestruktur, historisk-institutionelle vilkår samt kulturel homogenitet. Kampen stod finansieringsmæssigt mellem skatte- eller forsikringsvejen – skattelinjen vandt som bekendt i Danmark i modsætning til f.eks. det tyske system, hvor velfærdsydelser blev gjort afhængige af den enkeltes indsats på arbejdsmarkedet. Det kan undre, at den stigende økonomiske velstand ikke direkte inddrages, men næsten kun er med som blind makker. Især for perioden fra slutningen af 1950’erne til midten af 1970’erne betød landets generelt gunstige markedssituation kombineret med et veludviklet uddannelsessystem, at vækstpotentialet blev udnyttet, hvilket igen gjorde det nemmere at fremme universalismens tankesæt. Ganske berettiget har Kolstrup også betegnet perioden 1961-1974 som velfærdsstatens guldalder. Reformerne blev formet af Socialreformkommissionen. Hjælp efter trangens årsag skulle afløses af hjælp efter behov. Bistandsloven af 1974 kan ses som den ultimative lov, der favnede universalismens tankesæt – borgernes ret til at opretholde deres eksisterende leveniveau ved en social begivenhed blev knæsat med bistandsloven af 1974.  Smukt, men urealistisk ikke mindst i betragtning af, at den stadig accelererende økonomiske optur var forbi. 

Bogens sidste del er absolut den mest originale, kildemæssigt er det folketingstidende, der udgør rygraden. Kolstrup beskriver overbevisende, hvordan velfærdsstaten blev sat under pres – men i 1970’erne dog stadig udbygges. Herefter følger en relativ social nedtur. Han har dog klart blik for nuancerne og fremhæver, at der midt under periodens sociale nedrustning, hvor den automatiske dyrtidsregulering blev fjernet, hvor der blev lagt loft over dagpenge, og hvor bistandsmodtagernes ydelser blev beskåret, blev der indført en generøs barselsorlov, forbedret uddannelsesstøtte og hjemmehjælp. Samfundsproblemer i form af krig, krise og vigende befolkningstal har ofte inspireret til velfærdsinitiativer, der inddrog store dele af befolkningen.  Fra 1990’erne fulgte et egentligt paradigmeskift for velfærdsydelser - fra Ret og muligheder til Noget for noget tankesættet. Politisk var rettighedslinjen dog ikke helt opgivet, men den skiftede spor. Som Kolstrup anfører, så blev kerneydelser på ældre- og børneområdet konsolideret i 1990’erne gennem en stadig mere omfattende rettighedslinje. Mens kontanthjælpsmodtagere, dagpengemodtagere og efterlønnere oplevede, at individansvaret blev fremhævet på bekostning af samfundsansvar, fik de ældre, de syge i hjemmet og børnefamilierne tilført nye rettigheder. Universelle ydelser blev udbygget på områder som understøttende servicering af to-forsørger-familien (pasningsgarantien for børn, enhedsskolen). Siden er der dog sket en udhuling af flere af velfærdsydelserne, fra at have været højklasse tilbud på flere områder, det er blevet til discount tilbud, som de velbjærgede vælger fra. Vi har set tendensen hertil på sygehusområdet, offentlig dagpleje, undervisningssektoren m.m. Den offentlige velfærd kan ende med at være for de mindst bemidlede. 

For de, der ønsker at sætte den aktuelle samfundsdebat omkring velfærdsydelser ind i et (nødvendigt) historisk perspektiv, kan bogens sidste del absolut anbefales. Den skaber en forudsætning for at kunne forstå, hvorfor der f.eks. kun er nuanceforskelle mellem den retorik, der benyttes af socialdemokraten Mette Frederiksen og venstremanden Claus Hjort Frederiksen, – noget for noget tankesættet er nu dominerende. 

Til slut et par ord om indpakningen. Det er tale om en grafisk smuk bog i et klassisk snit med en solid indbinding, god papirkvalitet og en læsevenlig typografi. Alligevel er finishen ikke i orden. Bogen indeholder mange illustrationer, men i alt for mange tilfælde er der blot tale om gengivelser fra andre lettilgængelige publikationer og igen også fra seksbindsværket. Billedgengivelsen er i disse tilfælde ofte dårlig. Når der nu for perioden er utallige ikke benyttede billeder til rådighed, er det trist, at man har valgt denne discountløsning. Et andet tegn på, at finishen ikke lever op til forventningen, er at bogens stikordsregister åbenbart ikke har taget højde for de sidste ombrydninger, – om det er forlaget eller forfatteren. der skal klandres for det, er underordnet, det er et irritationsmoment.