Europæisk og globalt engangement 1973-2003
Af Morten Rasmussen, historiker Ph.d. Historisk Afdeling, Aarhus Universitet
Med udgivelsen af Nikolaj Petersens Europæisk og globalt engagement, om dansk udenrigspolitik fra 1973 til 2003 er Dansk Udenrigspolitisk Historie nået til vejs ende. Dog er bind 5 om perioden fra 1945 til 1972 forsinket, og dermed fremstår serien endnu ikke som komplet. Det er således ikke muligt for denne anmelder at vurdere seriens samlede analyse af dansk udenrigspolitik efter 1945.
Standarden hos de enkelte bind har generelt været høj og Nikolaj Petersens bidrag er ingen undtagelse. Bogen er skrevet på et glimrende dansk og de enkelte emner, der til tider kan antage en noget teknisk karakter, bliver flot formidlet. Dette er i særdeleshed tilfældet med den sikkerhedspolitiske dimension, hvor forfatterens egen deltagelse i bl.a. Det Sikkerheds- og Nedrustningspolitiske Udvalg 1981-1995 borger for kvaliteten, men det gælder også de andre aspekter af dansk udenrigspolitik, der analyseres i bogen.
For bind 3 og 4 af Dansk Udenrigspolitisk Historie var det måske vigtigste kritikpunkt, at forfatterne ikke havde inddraget et nyt primært kildemateriale i større omfang, hvilket betød, at de -trods fornemme synteser - ikke bidrog med ny viden om dansk udenrigspolitik 1814-1945. Dette er ikke tilfældet her. Nikolaj Petersen har gennemtravet et kolossalt stort og helt nyt kildemateriale fra Udenrigsministeriet, Det Udenrigspolitiske Nævn og Folketingets Markedsudvalg/Europaudvalg samt de politiske partier. Et kildemateriale der pga. dansk arkivlov endnu ikke har været benyttet til nogen samtidshistorisk fremstilling. Med to regeringers velsignelse har Nikolaj Petersen kunnet benytte akter til og med klassifikationen ”hemmelig” frem til 1994, for Udenrigspolitisk Nævns og Markeds-/Europaudvalgets vedkommende endda til og med 1999. Ikke alle dokumenter er blevet frigivet, men forfatteren understreger, at det kun i enkelte detaljer har påvirket fremstillingen. Resultatet er unik samtidshistorisk forskning - baseret på primære kilder - der bibringer helt nye indsigter i dansk udenrigspolitik de sidste 30 år.
Tyngdepunkterne i bogen ligger på sikkerhedspolitikken i klassisk forstand og europapolitikken. Dansk nordenpolitik, havretspolitik, bistandspolitik og FN-politik dækkes også men i mindre omfang. Med den enorme opgave det har været at syntetisere de benyttede primære kilder, offentlige kilder og forskningslitteraturen, synes denne prioritering ganske fornuftig. Det skal her bemærkes, at redaktionen bag Dansk Udenrigspolitisk Historie planlægger et selvstændigt værk om dansk bistandspolitik efter 1945. Fokus i denne anmeldelse vil ligge på bogens to hovedtemaer: dansk sikkerhedspolitik og dansk europapolitik.
Dansk sikkerhedspolitik følges minutiøst fra 1970ernes afspændingspolitik og særlige danske indsats indenfor CSCE, over 1980ernes fodnotepolitik, til 1990erns aktivistiske danske sikkerhedspolitik med deltagelse i fredsbevarende missioner bl.a. i Bosnien og krigsdeltagelse i Kosovo, Afghanistan og Irak. Særlig interesse har naturligvis den danske fodnotepolitik, der fra 1982 til 1988 blev ført udenom firkløver-regeringen af det såkaldte alternative flertal med deltagelse af Det radikale Venstre, Socialdemokratiet samt det yderste venstre i folketinget. Nikolaj Petersen formår på forbilledlig vis både at levere klare analyser af de enkelte episoder og samtidig at trække de lange historiske linier i dansk sikkerhedspolitik. Især hans behandling af fodnotepolitikken vil stå som en reference for fremtidig forskning, selvom samme analyse ikke er helt problemfri, men derom senere.
Analysen af dansk europapolitik fokuserer naturligt nok på de store traktatlige revisioner, der jo har givet Danmark så store problemer, siden landet blev medlem i 1973. Således bliver baggrunden for folketingets nedstemning af Den europæiske Fællesakt (populært kaldet EF-pakken) i januar 1986 og den efterfølgende folkeafstemning dækket udførligt. Danmarks deltagelse i forhandlingerne om Maastricht-traktaten 1990-1991 analyseres grundigt, ligesom forløbet fra formuleringen af det nationale kompromis - efter det danske nej - til Edinburgh-aftalen følges tæt. Bogen præsenterer således de første ”tætte” analyser baseret på primære kilder af to helt afgørende begivenheder for Danmarks forhold til Europa. At fokus er på de store reformer af EF/EU betyder ikke, at Danmarks deltagelse i det daglige samarbejde underbelyses. Systematisk følges dansk politik på centrale områder som landbrugspolitikken, fiskeripolitikken, den økonomiske politik, det institutionelle spørgsmål og det udenrigspolitiske samarbejde. En uheldig undtagelse er, at Danmarks politik i de europæiske monetære samarbejder – Slangen i 1970erne og EMS’en i 1980erne – ikke analyseres. Forfatteren henviser her til, at valutapolitik ikke var noget EF-emne før 1990erne. Dette må siges at være en sandhed med modifikationer. Valutapolitik var en fast del af EF’s dagsorden fra de sene 1960ere og frem, selvom hverken slangen eller EMS’en formelt var en del af samarbejdet. Samlet bliver de mange teknisk vanskelige problemstillinger, som europapolitikken byder på, formidlet på fornemste vis. Men samtidig analyserer Nikolaj Petersen europapolitikken, som var der tale om klassisk udenrigspolitik. I lyset af den omfattende europæisering af hvad der tidligere blev regnet for dansk indenrigspolitik før dansk EF-medlemskabet, kan dette synes utilstrækkeligt.
Hvad angår en samlet tolkning er dette bind ikke så ambitiøst som f.eks. Bo Lidegaards bind 4. Dette bør ikke overraske dels pga. det meget omfattende kortlægningsarbejde, som Nikolaj Petersen har præsteret, men også fordi en overordnet tolkning i sagens natur er vanskeligere af de sidste 30 år end tiden før 1945. Alligevel formår forfatteren ganske effektfuldt at opdatere Per Hækkerups traditionelle opdeling af dansk udenrigspolitik i fire dimensioner - Norden, Europa (EF/EU), NATO og FN - og belyse i hvilken grad de enkelte dimensioner har undergået en forandring over de sidste 30 år. Her påpeges, at den europæiske dimension er blevet styrket gennem dansk deltagelse i EF/EU især på den nordiske dimensions bekostning. Dansk NATO-medlemskab har vedvarende spillet en hovedrolle i dansk udenrigspolitik – paradoksalt nok er Danmarks interesse i NATO-samarbejdets muligheder blevet styrket efter den kolde krig. Endelig har Danmarks interesse i FN været en konstant faktor i udenrigspolitikken, der vel nok fik en renæssance fra 1989 til midten af 1990erne, hvor FN-systemet spillede fallit i Bosnien.
Kvaliteterne til trods er bogen dog ikke helt uden problemer. Kristeligt Dagblads anmelder satte uforvarende fingeren på en mere problematisk side af Nikolaj Petersens argumentationsform. Den pågældende anmelder troede fejlagtigt, at bogen var en del af et dansk nationalleksikon. Årsagen til misforståelsen skal sandsynligvis findes i navnet på udgiveren af Dansk Udenrigspolitisk Historie – Danmarks Nationalleksikon. I anmeldelsen fik Nikolaj Petersen den ros, at bogen var skrevet som en udenrigsministeriel rapport, og at denne tilbageholdende stil passede ganske godt til et leksikon! Nu er der jo i stedet tale om et samtidshistorisk værk, hvorfor forfatterens evne til at analysere og tolke et historisk forløb er af afgørende betydning. Her må det straks slås fast, at bogen rummer et væld af klare analyser, og en del lune sidebemærkninger, hvor forfatteren faktisk træder frem – om end diskret – og giver sine overordnede vurdering til kende. Nogen udenrigsministeriel rapport er der altså ikke tale om. Til tider bliver Nikolaj Petersens stil dog for diskret og længere historiske forløb – ofte af ømtålelig politisk karakter – kommer dermed til at mangle en overordnet tolkning, der kunne have øget vores forståelse. Hvad der kan argumenteres for at være et temperamentsspørgsmål, bliver således til tider hæmmende for udfoldelsen af argumentationen.
Det vigtigste eksempel herpå er fodnotepolitikken. Her opstiller forfatteren en nuanceret analytisk ramme, der kunne benyttes til en afbalanceret historisk tolkning. Læseren bliver gjort opmærksom på, at det er ganske vanskeligt at vurdere om Socialdemokratiet blot opførte sig som et oppositionsparti, der ønskede at ”drille” regeringen, eller om der var tale om skærpelsen af allerede indtagne standpunkter samt etablering af nye standpunkter i takt med et skiftende internationalt miljø. Forskellen mellem en skærpelse og en kvalitativ ændring kan være hårfin og bør vurderes på baggrund af den internationale udvikling. Herefter viser forfatteren, at der på afgørende punkter skete en kvalitativ ændring af Socialdemokratiets politik. Det bliver konstateret, at ”ved periodens afslutning, i 1988, var der meget lidt – om end noget – tilbage af partiets tidligere – ganske vist passive – støtte til NATO-strategiens grundprincipper og specielt kernevåbnenes rolle heri.” Det politisk kildne spørgsmål er naturligvis, hvad motiverne for ændringen af Socialdemokratiets NATO-politik var? Her anføres tre faktorer: Socialdemokratiets politik var dels motiveret af oppositionshensyn, fredsbevægelsen og sidst men ikke mindst af mistilliden til den amerikanske Reagan-administrationen. Længere går Nikolaj Petersen ikke i sin vurdering. Vigtigheden af de tre motiver vurderes ikke i forhold til hinanden og dermed gennemføres tolkningen af fodnotepolitikken kun halvt.
En overordnet tolkning ligger dog lige for på grundlag af den analytiske ramme forfatteren har udviklet. Den internationale kontekst leverer en afgørende målestok for hvilke socialdemokratiske motiver, der kan regnes for afgørende mellem 1982 og 1988. Reagan-administrationen førte således en usædvanlig barsk konfrontationskurs mod USSR i den første embedsperiode. På denne baggrund kan fodnotepolitikken forstås som en reaktion – der også prægede andre europæiske socialdemokrater – på hvad der blev anset for en ekstrem amerikansk politik. Men fra afrustningsforhandlingernes begyndende tøbrud fra 1985 og frem, hvor USA i Reagans anden embedsperiode førte en mindre aggressiv politik overfor USSR, er det vanskeligt at tolke Socialdemokratiets fastholdelse af fodnotepolitikken, kulminerende med anløbssagen i 1988, som andet end benhård oppositionspolitik. Oven i købet en politik der potentielt truede det danske NATO-medlemskab i 1988.
De alvorligste svagheder i bogen findes dog i den europapolitiske del. I bogens indledende afsnit forklarer forfatteren, hvorledes europapolitikken er tæt filtret sammen med indenrigspolitikken. Politiske områder, der traditionelt har været håndteret internt i de europæiske nationalstater, er med EF’s dannelse og udvikling i stigende grad blev europæiseret. Først drejede det sig om handels- og landbrugspolitikken og delvist arbejdsmarkedspolitikken. Siden blev fiskeri-, miljø- og konkurrencepolitikken inddraget. Og senest har EU med dannelsen af den Økonomiske og Monetære Union også inddraget valuta- og pengepolitikken. Til gengæld for den omfattende afgivelse af suverænitet, er de enkelte medlemslande blevet deltagere i et europæisk politisk system, hvor de mindre lande har forholdsvis stor indflydelse. Denne indflydelse er dog vanskelig at måle, og den offentlige debat i Danmark har således kredset om balancen mellem tabet af selvbestemmelse og øget indflydelse udadtil.
Til trods for denne overordnede forståelse af dansk europapolitik inddrager forfatteren kun yderst sjældent indenrigspolitiske aktører i de konkrete europapolitiske analyser. Kun folketinget samt opinionen – sidstnævnte udelukkende i form af folkeafstemninger og meningsmålinger – inddrages som udtryk for de indrepolitiske begrænsninger for regeringens europapolitik. Europapolitikken udspilles i en trekant, påpeger forfatteren, hvor opinionen, regeringen/folketingsflertallet og flertallet i EF/EU udgør de tre hjørner. Således reduceres europapolitikken til et diplomatisk spil – af klassisk udenrigspolitisk tilsnit - som regeringen/folketingsflertallet fører underkastet begrænsninger dels af opinionen og dels af flertallet i EF/EU. Resultatet er en analyse, der ikke i dybden analyserer, på hvilken måde europapolitikken er vævet sammen med indenrigspolitikken. Indenrigspolitiske aktører, der i dag spiller en vigtig rolle i europapolitikken, som f.eks. de økonomiske interesseorganisationer, amterne og kommunerne, glimrer således ved deres fravær i bogen.
En yderligere svaghed er, at sammenhængen mellem den økonomiske udvikling og europapolitikken, hvor Danmarks udenrigsøkonomiske interesser i høj grad varetages, ikke analyseres samlet. Dermed afskærer Nikolaj Petersens sig fra at kunne besvare en række centrale historiske spørgsmål. Dansk økonomi – især landbruget - led således hårdt under splittelsen af det europæiske marked i EF og EFTA før 1973. I hvilken grad blev EF-medlemskabet løsningen på de udenrigsøkonomiske problemer, der havde forfulgt Danmark siden 1945? Hvordan udviklede dansk eksport til EF/EU-landene sig efter 1973? Disse spørgsmål må siges at være af central historisk betydning i en analyse af Danmarks placering i Europa efter 1945. Samtidig er den manglende udenrigsøkonomiske dimension i analysen af europapolitikken måske netop årsagen til, at en række indenrigspolitiske aktørers rolle i dansk europapolitik ikke belyses. Det er jo netop i udformningen af f.eks. Det indre Marked, at industrien og fagbevægelsen har forsøgt at påvirke det europæiske politiske systems beslutninger.
Nikolaj Petersen har med Europæisk og globalt engagement skrevet en usædvanlig kompetent og beundringsværdig analyse af de sidste 30 års udenrigspolitik. Værket vil i de næste mange år stå som den afgørende reference for snart sagt enhver analyse af dansk udenrigspolitik fra 1973 til 2003. Samtidig har den bredere offentlighed fået et flot formidlet værk om dansk udenrigspolitisk historie, der vil kunne give et solidt og yderst sagligt grundlag for en række af de politiske diskussioner af Danmarks rolle under den kolde krig, som nu i en årrække har præget dele af den skrevne presse.
