Idealer og realiteter

Kristine Midtgaard, adjunkt, Ph.d., Institut for historie, kultur og samfundsbeskrivelse

Værket er den første samlede fremstilling af dansk udviklingsbistandshistorie. Den er udarbejdet efter retningslinierne for flerbindsværket Dansk Udenrigspolitisk Historie og har samme redaktører som de øvrige bind i denne serie, nemlig historikerne Carsten Due-Nielsen og Ole Feldbæk og politologen Nikolaj Petersen. Forfatterne stammer fra forskellige forsknings- og praktikermiljøer og bidrager hermed med flere tilgange til analysen.

En studie i dansk udviklingsbistand er vigtig, fordi udviklingsbistanden næst efter forsvarspolitikken siden 1945 har været den mest ressourcekrævende side af Danmarks internationale relationer. Danmark har siden 1970erne ligget blandt de lande, der har ydet 0,7 % af BNI. Den er også vigtig, fordi udviklingsbistanden, herunder dens størrelse og hvorvidt den overhovedet har haft den tilsigtede virkning, ikke mindst de seneste år har været til debat. Bogen er ydermere tiltrængt, fordi den, til forskel fra hovedparten af den eksisterende forskning på det udviklingspolitiske felt, fokuserer på donorsiden, dvs. på det land, der yder bistand, og på formuleringen af dansk udviklingspolitik, frem for på analyser af mere generelle udviklingspolitiske problematikker. Desuden er den, også til forskel fra eksisterende fremstillinger, i vidt omfang baseret på arkivalsk materiale, især fra Udenrigsministeriets Arkiv, og bidrager hermed med ny viden om en central side af dansk udenrigspolitik.

Det er den statslige bistand, der er fokus på. Private virksomheders investeringer er kun inddraget i det omfang, de har fundet sted i samarbejde med staten. Udviklingspolitik omfatter i bogens forståelse både statens direkte og indirekte midler til fremme af økonomisk og social udvikling. Hermed analyserer bogen både dansk teknisk og finansiel bistand til udviklingslandene, såvel den multilaterale gennem især FN og den bilaterale mellem Danmark og et modtagerland, og dansk international handelspolitik såsom forhandlingerne i WTO, GATT og UNCTAD og holdningen til Ny Økonomisk Verdensorden (NØV).

Fremstillingen er inddelt i fire kronologiske dele. Disse er skrevet af bogens forfattere. Det indledende og afsluttende afsnit derimod er skrevet af redaktørerne. Den første periode dækker 1945-62, dvs. fra afslutningen af Anden Verdenskrig og frem til Lov om Danmarks tekniske samarbejde med udviklingslandene fra 1962, dvs. lovgrundlaget for Danmarks bilaterale bistandsprogram. I denne del belyses også dansk efterkrigshjælp, som ganske vist ikke var en del af udviklingsbistanden, men som dannede et erfaringsgrundlag for denne.

Den anden periode er 1962-75, hvor den bilaterale bistand formes. Det var dog specielt for Danmark, at balancen mellem den mere neutrale multilaterale bistand og den bilaterale bistand, hvormed donorlandets interesser kunne varetages, blev fastholdt på et 50-50 niveau. Det var i denne periode, at den såkaldte fattigdomsorientering blev grundlagt, dvs. hvor bistanden blev stilet til de fattigste befolkningsdele i de fattigste lande.

Den tredje periode er 1975-89, hvor Danmark tøvende og uden den store entusiasme støttede principperne i NØV om strukturændring i verdenshandlen til udviklingslandenes fordel. Perioden var også udviklingspolitisk konfliktfyldt pga. 1980ernes amerikanske krav om konditionalitet og strukturtilpasning, dvs. at løsningen på udviklingslandenes problemer, herunder grunden til vækstens udeblivelse indtil da, skulle søges i udviklingslandenes interne strukturer og søges løst via øgede krav til reformer i udviklingslandenes. Det var en tendens, der var vanskelig for Danmark, der i sin udviklingspolitik ikke havde tradition for at stille krav til udviklingslandene, men tværtimod ydet bistand ud fra tanken om, at modtagerlandet selv bedst kunne administrere bistanden. Endelig var det i denne periode, at tværgående principper som hensyn til kvinder og miljø, men ikke de kontroversielle menneskerettigheder vel at mærke, kom ind i dansk udviklingsbistand.

Bogens sidste periode dækker 1989-2005. Nu kom menneskerettighederne sammen med demokrati og 'good governance' med som principper for udformning af dansk udviklingsbistand. Samtidig blev modtagerlandenes 'ejerskab' til udviklingsprocessen understreget. I forhandlingerne mellem donor og modtager stod de to tilgange i hvert fald principielt i konflikt med hinanden. I perioden blev lånebistanden konverteret til gavebistand, og procentsatsen nåede i 1992 at op til 1%. 1990erne var alt i alt et udviklingsårti. Efter regeringsskiftet i 2001 blev udviklingsbistanden koblet stærkere til både den øvrige udenrigspolitik og til udlændingepolitikken. der blev sat øget fokus på Afrika og hiv/aids. Samtidig blev bistanden fastfrosset og faldt frem til 2005 fra over 1% til 0,8% af BNI for herefter at blive stabiliseret som følge af en beslutning i 2005 om fastlæggelse af bistandsprocenten på 0,8 i fremtiden. I absolutte tal begyndte Danmarks udviklingsbistanden hermed igen at stige.

Det kontinuitetselement, der først og fremmest springer i øjnene, er ,hvorledes dansk udviklingsbistand i vekslende nationale og internationale rammevilkår nærmest gennemgående har været i vækst og proportionalt har ligget blandt de højeste indsatser internationalt. Hvad har været drivkraften bag denne udvikling? Som en helt overordnet og mere langsigtet drivkraft anfører bogen det globale, altruistiske motiv, dvs. ønsket om økonomisk og social vækst for befolkningerne i udviklingslandene. Ved siden af dette motiv kommer økonomiske, udenrigspolitiske og udviklingspolitiske interesser og hele det bureaukratiske apparat har i sig selv været udviklingspolitisk pådriver. Ofte har de forskellige interesser på mellemlang og kortere sigt været i strid med den overordnede altruistiske impuls og dertil i indbyrdes disharmoni. Fx var det vanskeligt at forlige altruistiske hensyn og krav fra modtagerlandene om forbedrede internationale handelspolitiske vilkår på den ene side med danske udenrigsøkonomiske og erhvervsmæssige interesser for ikke at nævne tendensen hos Danmarks hovedallierede USA om at stille krav til modtagerlandene om interne reformer på den anden. Og det var svært at søge økonomiske interesser varetaget, hvis man samtidig stillede krav til modtagerlandene, ikke mindst hvis kravene gik på hensyn menneskerettighederne, fordi man hermed risikerede at skulle skrue ned for bistandsaktiviteterne. Løsningen blev bl.a. en forsigtig stillingtagen til NØV og undladelse af at stille krav om menneskerettigheder før den kolde krigs afslutning havde ændret på de internationale rammebetingelser. Indenrigspolitikken har også spillet en afgørende rolle for udviklingsbistanden. Fx var opinionsfaktoren i høj grad medvirkende til iværksættelsen af bistand til Nicaragua. Der var varierende politiske opfattelser om bistandens størrelse og om, hvilke interesser, den skulle tjene. Samlet set tegnede der sig imidlertid interessant nok en dansk udviklingsbistandspolitisk konsensus, dvs. en enighed om, at Danmark skulle yde udviklingsbistand. Med det udgangspunkt kunne dansk udviklingsbistand rumme mange hensyn, der egentlig var modsatrettede.

Bogen er den første arkivbaserede analyse af dansk udviklingsbistand. Den spænder vidt i både kronologi og emne. Dog kunne man have ønsket, at den havde forholdt sig mere til et af de emner, der bidrager til dens relevans. Nemlig spørgsmålet om, hvorvidt udviklingsbistanden har virket, og om den 'kan betale sig'. Redaktørernes afsluttende kapitel berører det med henvisning bl.a. til, at dette ville have forudsat en række feltstudier og derfor vanskeligt lader sig undersøge. Det må til dels medgives, men alligevel er det ærgerligt, at spørgsmålene om udviklingsbistandens effekt forbliver især økonomernes, politologernes og antropologernes område. Foruden effekten konkret kunne bogen i højere grad have analyseret fx debatten om bistandens effekt over tid og den kunne have set systematisk på udviklingen i bistandsprojektevaluering evt. sammenholdt med effektdebatten. Idealer og realiteter udgør et afgørende skridt i vores forståelse af dansk udviklingsbistand og danner et mere end solidt udgangspunkt for yderligere historisk udviklingspolitisk forskning.