Staternes historie – Fra oldtid til nutid

Af Anders Ellegaard

Hvad er en moderne stat?

Har internationale virksomheder, kapitalfonde eller overnationale enheder taget magten fra (national-)staterne?

I denne bog giver cand.mag. og lektor em. Poul Ole Schultz sit bud på, hvad der karakteriserer en stat – en moderne stat, hvordan staterne blev til og om de har en fremtid.

Forfatteren har undervist ved Ålborg Universitet og ved Flyvevåbnets officersskole i samfundsfag, pædagogik og statskundskab. Han har tidligere udgivet bøger om internationale organisationer.

Bogen kan læses som tre dele. Den første er stats- og begrebsteori, den anden er forskellige staters ”historiske” historie og den tredje er beskrivelser af ”moderne stater” samt forfatterens bud på staternes fremtid i en globaliseret verden.

Igennem hele bogen er der 88 boxe – indrammede boxe med mørk baggrund – hvor forfatteren redegør for eller definerer forskellige begreber. For eksempel: magt, kleptokrati, falanksen, feudalisme, lovstater, retsstater, bureaukrati…

I bogens første del – indledningen - gennemgår forfatteren de begreber og definitioner, som statsteoretikere bruger. Hvad dækker begreberne stat, statsmagt, suverænitet m.m. over? Hvilke stats-og styreformer findes der? Med definitionerne og teorien på plads gennemgås forskellige forfatteres teorier. I indledningen nævner forfatteren bogens røde tråde. Disse kan her kort refereres som tre figurer, som bruges flere gange. De skitserer basale træk i statsdannelse og vigtige analytiske pointer i staternes udviklingshistorie.

Figur 1 omfatter de moderne staters idealtypiske træk: territorium,  suverænitet og bureaukrati.

Figur 2 viser forskellige grader af ”statslighed” i førmoderne og moderne statsudvikling: centralisering, legitimering, voldsmiddelkoncentration, territorialitet, suverænitet og bureaukrati.

Figur 3 viser indre og ydre forhold i stat, samfund og omgivelser.

Kapitel I ”Mennesker i fællesskaber” beskriver menneskets biologiske udvikling, flokdannelse, stammer, hierarki, teknologi og de første bydannelser. De fysiske og psykologiske forudsætninger for flok- og bofællesskaber og til sidst statsdannelser.

Kapitel II omhandler de første statsdannelser: bystater, bystatsimperier og nomadeimperier.

Bystater defineres i box 21 p. 87. Basisdefinitionen er en lille stat med hensyn til både territorium og befolkningsstørrelse. En by med et opland med én eller flere landsbyer.

Kapitel III beskriver ”Glimt af ekstraordinære stater”: Kina, Indien og Ganges, Poleis (græske bystater), Romerriget, den første islamiske stat, Mamlukkerne og Osmannerne.

De græske bystater (polis/poleis) omtales grundigt. De fremhæves ofte som stedet for demokratiets fødsel. En polis defineres her som en uafhængig, selvforsynende by med et landbrugsområde som opland. Det var et politiske fællesskab af voksne, mandlige borgere, deres familier, frie fremmede og slaver, som levede i en befæstet by eller på dens territorier (Box 28, p. 120).

Også Romerriget beskrives grundigt. Det var måske den første ”europæiske” statsdannelse og det første ”europæiske” imperium. Romerriget kom til at danne skole for statslig ledelse, militær og kultur af enhver art i meget store dele af Sydeuropa, England, Mellemøsten og Nordafrika.

Mange statsteoretikere og historikere har beskæftiget sig med Romerrigets fald (476 evt.) og årsagerne dertil. Forfatteren spørger omvendt: Hvordan kunne det overleve så længe? Forfatteren gennemgår Romerrigets historie, dets forhold og institutioner, dets størrelses indflydelse på styringsmulighederne og kristendommens senere indvirkning.

Kapitel IV: ”Den moderne stats rødder”. Hvorfor blev det Vesteuropa, der kom til at præge store dele af Jorden? Forfatteren starter ved 900-tallet og i området ”den sydlige del af Eurasia”. Romerriget og Den katolske kirke bidrog med organisation og budskab. Den økonomiske og politiske udvikling betød blandt andet repræsentative folkeforsamlinger, domstole, love og skatter. Udviklingen var båret af forhold som: dyrkning af jorden, landbrugets teknologiske udvikling, ingen indtrængning af steppenomader fra øst, spredt befolkning, frugtbar jord, religion som ”socialteknologi”/kristne normer, teknologisk revolution i 1300-tallet (bl. a. krudt), og i 1400-tallet

(bl. a. trykkeprocesser og skibsteknologi), rige naturressourcer, specialisering, handel, kommunikation, ingen naturkatastrofer, begrænset fødselshyppighed og derfor større investering i det enkelte individ. (p. 172 ff.).

Feudalismen, som opstod efter Romerrigets fald, var oprindeligt baseret på en kontrakt mellem feudalherrerne og bønderne. Bønderne fik brugsret til at dyrke jorden mod betaling af afgifter og eventuelt militærtjeneste, medens feudalherrerne leverede beskyttelse og sikkerhed. Disse kontrakter var ikke indgået mellem ligeværdige parter, og de blev administreret meget forskelligt alt efter herremandens eller hans ridefogeds gemyt. I perioden 1000- og 1300-tallet voksede byerne stærkt frem. Byerne blev mere attraktive og livet i byerne var helt anderledes end afhængigheden og trældommen på landet. Vandringen fra land til by (lyder det ikke bekendt?) var med til at nedbryde feudalismen.

Afsnit 3 omhandler Kristendommens indflydelse og betydning for dannelsen af den moderne stat. Den var med til at danne de tanker, normer og politiske ideer, som var blandt forudsætningerne. Ved at fremhæve individet frem for slægten banedes vejen for nedbrydning af slægtssamfundets magt og for kapitalismens fremvækst. Den katolske kirkes og pavernes magt og ejendom voksede og stødte efterhånden mod den verdslige magt, kejseren. Efter Inventurstriden enedes kejseren og paven ved konkordatet i Worms 1122 om at lade paven får sjælene og kejseren det kødelige. Stat og kirke – politik og religion blev adskilt. Måske ikke helt, men i hvert fald aftaltes en arbejdsdeling.

Kirkens organisation var: centraliseret, hierarkisk, administrativ, lov- og regelstyret og med egne skatter (tiender) og domstole. Det gav basis for det første universitet i Europa. I Bologna i 1088. Et juridisk fakultet som med tiden samlede både kirkens retskilder og verdslige dekreter. Det blev også basis for at nedskrive dokumenter og aftaler og for senere statslig administration.

Reformationen i Vesteuropa i 1500-tallet betød afslutningen på kirkens magt i den lutherske del af verden. Kirkens enorme ejendomme blev konfiskeret og fordelt blandt verdslige autoriteter. Da kongerne begyndte at erklære deres ”område” for protestantisk, betød det også starten på begrebet territorial suverænitet. Et skridt på vejen mod den moderne stat.

I afsnit 4 omtales den økonomiske vækst i perioden. Ikke mindst byernes større og større økonomiske betydning og feudalismens stadig mindre magt og indflydelse. Efterhånden var forholdet til byerne og deres borgere af større betydning for kongerne end forholdet til feudalherrerne.

Kapitel V ”Den europæiske statsdannelse” beskriver forskellige teorier om statsdannelsen i perioden 1300-1800. Her beskrives 4 kategorier, som hver for sig betoner særlige forhold i til- blivelsen af stater: økonomi, institutioner, krige og Michael Mann´s ”multikausale” og helhedsorienterede syn på statsdannelsen. Hvert af de nævnte emner beskrives særskilt og indgående.

Box 44, p. 244 omhandler Den Westfalske Fred 1648 som blev indgået efter 30-årskrigen. Denne fredsslutning, som omtales flere steder i bogen, er specielt interessant i statsdannelsessammenhæng, idet den kan ses som en formel anerkendelse af statssuverænitet og territorialitet.

I afsnit 2 ”Vesteuropa – de første stater” beskrives statsdannelsen i England, Tyskland, Frankrig, Italien, Spanien og de tre nordiske lande. For hvert af landene redegøres der for deres historiske udvikling, og for hvorledes de forskellige styreformer har udviklet sig i de enkelte lande.

I afsnittet om Danernes rige defineres forskellen mellem rigsdannelse og statsdannelse (Box 57 p.338). Rigsdannelsen gik forud med en nogenlunde fastlæggelse af territoriet og med en begrænset kongemagt, medens statsmagten havde mere definerede grænser og større accept af, at kongen repræsenterer en egentlig statsmagt.

Forfatteren omtaler Danmark som en stat fra midten af 1200-tallet. Endda med enkelte træk af dét som kaldes en moderne stat. Der anføres forskellige karakteristika som for eksempel, territorialitet, suverænitet, centraladministration (kancelli), statslige institutioner og lokaladministration (p.348 f.)

Afsnit 4 ”Danmark- tættere på statsdannelse 1300-1800” er en historisk gennemgang af den meget indholdsrige periode.

Afsnit 5 ”Europas dominans omhandler dels de tidligere nævnte årsager til at Vesteuropa fik så stor indflydelse på resten af Verden dels virkningerne af den teknologiske og handelsmæssige fremgang, der skete i Vesteuropa i perioden 1300-1800. Den skibsteknologiske og navigationsmæssige udvikling var grundlaget for udforskningen af Nord- og Sydamerika, Afrika, Asien og Australien. Det betød kolonisering af andre kontinenter, og udnyttelse af de rigdomme, produkter og ressourcer man fandt.

I afsnit 6 ”Resumé: Den moderne stat og det europæiske mirakel” opsummerer forfatteren hele kapitlet om den moderne stats opståen og udvikling. I meget kondenseret form er overskrifterne i afsnittet: ”Europæisk statsdannelse 1100-1500 – økonomien” og ”Europæisk statsdannelse 1500-1800 – krigene”.

Den amerikanske sociolog Charles Tilly citeres for: ”War made the state, and the state made war”. Andre forskere har også peget på Kristendommens ideologiske og retslige betydning for, at det blev i Vesteuropa, de moderne stater slog igennem (p. 475).

Kapitel VI: ”Moderne stater fra 1800-tallet til i dag”. Forfatteren fremhæver den fortsatte udvikling af institutioner og områder som for eksempel administration, social lovgivning, finansiering, bankvirksomhed og industri, og også befolkningernes mentale opfattelse af, at de var borgere i en stat.

Med industrialiseringen fulgte kapitalisme, sociale forskydninger, fagforeninger og understregning af den private ejendomsret. Statens fokuspunkter var kapitalisme, nationalisme og militæret. De moderne stater blev mere nationalt og territorialt orienterede. Fra stater, som blev holdt sammen af konger, politiske eliter, kirken m.fl., opfattede befolkningerne efterhånden ”staten” som samlende og styrende (p. 482).

Nationalismen førte til konflikter både internt og eksternt. Internt mellem forskellige grupperinger i samfundet, og eksternt mellem stater af for eksempel territoriale eller etniske årsager.

I box 73 (p. 486) omtales ”Demokratiet og demokratisk fred”. Befolkningerne organiserede sig i partier og interessegrupper og blev repræsenterede af deres egne valgte politikere og ledere. Trods grundlæggende ens træk blev de moderne stater forskellige i styreformer og velfærdsmodeller.

Bureaukratiseringen, som udviklede sig i denne periode, betød mere eller mindre et farvel til patrimonialismen. Et uafhængigt og handledygtigt bureaukrati og et embedsværk uden private eller egne politiske interesser er én af forudsætningerne for en moderne stat i vesteuropæisk forstand.

I denne periode bevægede staterne sig fra at være militærstater til et være civilstater.

I box 77 (p.490) defineres ”Stærke og svage stater”. Der skelnes her mellem stærke-svage stater og stærke-svage magter. Med det sidste menes magt i militær forstand. Island er for eksempel en stærk stat men en svag magt, medens Nigeria nævnes som en svag stat men en stærk magt.

Afsnit 2 ”Et moderne Danmark” indledes med en orientering om Danmarks politiske position i Vesteuropa. De territoriale krige og tilpasninger og amputationerne efter Kielerfreden i 1814 og efter 1864 har haft stor betydning for nationalismen/nationalitetsfølelsen, suveræniteten og bureaukratiets udvikling i Danmark. Politisk blev danskerne nationale og neutrale. ”Småstatsideologien” var fremherskende, fordi Danmark var afhængig af stormagternes politik.

Bønderne fik uddannelse og stod for en stor del af produktionen i landet, de skiftede fra korn- til husdyrproduktion, de stiftede andelsforeninger og var politisk aktive i Venstre. Denne selvorganisering satte også aftryk i fagforbundene, som fik større selv- eller medbestemmelse for arbejderne. Danmark blev efterhånden til en socialstat med et moderne bureaukrati.

Systemskiftet i 1901 og kvindernes valgret i 1915 var store milepæle i den moderne stat.

Med afsnit 3 ”Moderne staters muligheder og begrænsninger begynder tredje del af bogen.

I box 79 (p.504) ”Center og periferi – fredszone og konfliktzone” beskrives de stærke stater på den nordlige halvkugle som et dominerende center (fredszone) i modsætning til de svage sydlige stater (konfliktzone).

Centerstaterne har organiseret sig i forskellige politiske, økonomiske eller sikkerhedsmæssige organisationer (for eksempel EU, NATO, OECD).  

I afsnittet om ”Staternes udfordringer” kommer bogen ind på de kræfter eller organisationer, som ikke respekterer staternes suverænitet, eller som ikke er definerede som nationale enheder. Der er tale om internationale økonomiske aktører, finansieringsinstitutter og kapitalfonde, verdensomspændende multinationale virksomheder, politiske grupper (Amnesty, Green Peace), kriminelle organisationer med flere.

Globalisering har fået sit eget afsnit (p. 509 ff.) og defineres i box 80 som al den virksomhed, som statslige og ikkestatslige aktører udøver henover landegrænser og kontinenter for at nå deres mål. Globaliseringen medfører forandringer i suverænitet og territorial håndhævelse for staterne. Forfatteren taler om ”postmoderne” stater, hvor global økonomi forringer staternes styringsmuligheder. Det værste fremskrevne scenarie betegnes ”Mad Max” – scenariet efter science fiction filmen om en fremtidsverden, hvor lovløsheden hersker. Forfatteren nævner fra nutiden stater som Nigeria, Pakistan, Somalia som såkaldte svage, fejlslagne stater. Også mere veletablerede stater kan dog komme ind under betegnelsen, for eksempel hvor kriminelle bander og korruption hærger.

Suveræniteten og til dels territorialiteten kan i den postmoderne tid også være afgivet ”frivilligt”, som det for eksempel er sket i de fleste stater i Europa i forhold til EU. Denne overstatslige organisation med Centralbank, kommission og domstol har overtaget en del af staternes suverænitet. Der mangler dog noget endnu; for eksempel indenfor emner som energi, miljø og voldsmonopolet. Jacques Delors citeres for det fine udtryk om EU: et uidentificeret politisk objekt. Dermed menes, at EU ikke er en suveræn stat, en forbundsstat eller en føderation, men det er alligevel mere end en international organisation. Dette fører forfatteren frem til en diskussion om bureaukratiet og de nødvendige reformer i administrationen. Folketinget og regeringen (ministrene) står over for så store opgaver, at de ikke kan løse dem alene. De må støtte sig til statsadministrationen/embedsværket. Det stiller store krav til de embedsmænd og privat aktører, som skal løse opgaverne.

Forfatteren skriver om indførelsen af ”New Public Management” (NPM) med centralisering, markedsstyring og måltal. Inspirationen er ikke mindst kommet fra erhvervslivet. Effektivitet, ”value for money”, ”fra forskning til faktura” og stadige kontroller var nogle af nøgleordene. I det danske bureaukrati fokuserer man ifølge forfatteren nu især på markeds-, styrings- og ledelsestænkning.

I afsnit 4 ”Administrativ ansvarlighed” opstilles en figur, hvor ”folket” er grundlaget for al politisk autoritet og knytter an til både statens politiske magthavere i parlamentet og til dettes  redskab i magtudøvelsen, den statslige administration.

Ideelt set delegerer folket den politiske magt til dets repræsentanter i parlamentet ved periodiske valg. Parlamentet lovgiver for folket og sig selv og administrationen implementerer lovene.

Forfatteren rejser spørgsmålet om ansvarlighed. Hvem er ansvarlig? – overfor hvem? – for hvad?  – hvornår? og hvordan?

Box 84 (p. 536) ”Accountability” hvor den administrative ansvarlighed og politikernes og embedsmændenes ansvar diskuteres. Ideelt set er der adskillelse mellem politik og administration.  Politikerne bestemmer målet på folkets vegne, og embedsmændene finder på bureaukratisk vis de rigtige midler; men i en international, globaliseret og kompliceret verden er praksis for administrationens embedsmænd også en rådgivende funktion.

I den statslige administration er der ydre ansvarlighed: domstole, massemedier, folket, institutioner, interessegrupper, råd og nævn, og indre ansvarlighed og kontrol: ministeransvar, målstyring og måltal. NPM har medført decentral og fleksibel administration (i hvert fald overordnet set), men har også medført forøget kontrol og centraliseret målkontrol og evalueringer.

De moderne former for statsforvaltning er den bureaukratiske, den markedsbestemte (NPM) og den netværksbaserede. Box 85 (p. 542).

Har tiltagene til fornyelse af statsadministrationen virket? Er det politikerne, som bestemmer, og embedsmændene, som udfører? Max Weber mener, at der er en risiko for, at embedsmændene er ”dygtigere” end politikerne. Forfatteren til denne bog anfører, at i en moderne, globaliseret verden er det ikke muligt at styre en stat med fuld adskillelse mellem politik og administration.

Der tegnes et billede af problemer i den moderne stat med hensyn til ansvarlighed, blame game, undersøgelseskommissioner og mangel på personlig moral og etos. NPM ses som et effektivt politisk og administrativt styringsværktøj, men OECD mener, at systemet undergraver den politiske kontrol. Resultater, viden og erfaring føres ikke videre, og adgangen til åbne informationer forsvinder hos private og halvoffentlige institutioner.. EU har sine særegne og komplekse former for ansvar og kontrol, som ofte bærer præg af forskellige medlemsstaters egne systemer. Dette medfører, at EU´s regler ikke altid harmonerer med de nationale regler.

I Danmark har forskere peget på, at NPM har medført at demokratiske værdier nedtones på bekostning af, at økonomiske værdier fremhæves. Øget kontrol har medført øget bureaukratisering og fjernet selvstændighed hos embedsmænd og andre offentligt ansatte.

I box 86 (p. 553) ”Kontrolregimer” skriver forfatteren blandt andet om ”neo-bureaukratisk kontrolregime” og at digitaliseret bureaukratisk kontrol fører til centraliseret strategisk ledelse.

Et andet forhold, som nævnes, er at kontrakts- og åremålsansættelser medfører manglende kontinuitet i administrationen, og at respekten for ”embedet” forsvinder. Embedernes kontinuerlige etos afløses af den enkelte embedsmands egen moral og etos.

I Kapitel VII ”Moderne stater i fremtiden” giver forfatteren sit bud på billedet i krystalkuglen. Staterne i centerlandene vil fortsat være stabile og staterne i periferien vil fortsat være ustabile. Alle stater vil til gengæld være presset af den globale økonomi. Det påvirker både den territoriale suverænitet og den politiske dagsorden for alle; såvel for administrative som for politiske institutioner. Centerlandenes ikke-handlinger over for virksomheders og finansielle aktøres ret til at agere uhæmmet i nationale og internationale forhold førte til en verdensomspændende finanskrise, som ramte alle stater – center eller periferi. Den satte gang i national styring og international koordination af den økonomiske politik. Det ensidige hensyn til økonomisk vækst er der imidlertid ikke ændret ved. I demokratiske stater er politikernes strategiske handlemuligheder begrænset af to forhold. For det første vil politikerne gerne genvælges, hvilket upopulære tiltag eller forslag ikke gavner. For det andet er udviklingen i de administrative institutioner ikke bestemt af parlamentet, hvilket har skabt usikkerhed om kontrollen med dem.

Teknisk vanskelige eller internationale emner og områder kan være svære at formidle til befolkningen/vælgerne. Måske skal der dramatiske sammenbrud til, før upopulære indgreb accepteres af både vælgere og politikere? Selv i autokratier kan der være problemer med sager, som for eksempel involverer andre stater eller globale forhold og konkurrence

I det sidste afsnit af bogen (”Politisk ansvarlighed under andre former”) opstiller forfatteren først et scenarie, hvor staternes og politikernes autoritet og handlemuligheder formindskes eller helt forsvinder. Parlamenternes magt er kun formel. Som en mulig løsning ”ovenfra” ser forfatteren i over- og internationale enheder eller organisationer som for eksempel EU og NATO. Det er lykkedes disse organisationer at skabe stabilitet og retning i de svage stater i Østeuropa efter den Kolde Krig. En anden udvikling - og måske løsning på fremtidige styringsproblemer - ses i store bysamfunds handlemuligheder. Forfatteren taler ligefrem om selvstændige bystater i samarbejde med nationalstaterne eller i indbyrdes nationalt eller internationalt samarbejde.

Samlet set dækker bogens første del statskundskabsteorier og fagudtryk og anden del de politiske og administrative risici og muligheder i fremtiden. Begge dele på en oplysende og interessant måde og for sidste dels vedkommende også meget tankevækkende. Den ”historiske” midterdel er interessant og giver forklaringer på, hvordan udviklingen har været i forskellige stater med hovedvægten på Vesteuropa. Denne del af bogen har en del gentagelser, som en strammere redigering kunne have forkortet eller fjernet.

Bogen er forsynet med et noteapparat med fortløbende nummererede noter anført nederst på de relevante sider. Disse noter er for det meste kildehenvisninger, men derudover er der som nævnt boxe igennem hele bogen med uddybende forklaringer og definitioner af relevante begreber.

Bagerst i bogen er der en omfattende litteraturliste og et stikordsregister, som til gengæld ikke er det.

Man skal kende fortiden for at klare sig i fremtiden. Denne bog giver et godt kendskab til statsteorierne og til staternes historie og til forfatterens bud på en politisk og administrativ fremtid for suveræne og territoriale stater.

...

Siden er oprettet 05-05-2015