Dansk Velfærdshistorie

Af Preben Etwil

Et imponerende velfærdshistorisk værk

Man må konstatere, at med udgivelsen i 2010 af det første af seks bind af Dansk Velfærdshistorie, står det tidligere storværk Dansk Socialhistorie fra 1979-82 for fald. Selvom den nye velfærdshistorie tidsmæssigt er langt kortere end sin forgænger, er omfanget af den nye bogudgivelse forventelig langt mere omfattende. Det skyldes, at den nye velfærdshistorie har et langt højere fagprofessionelt sigte end sin forgænger. Men det som den vinder i dybden, sætter den til en vis grad over styr i folkelig udbredelse. Bogen er angiveligt skrevet af forskere til forskere - ja, og kandidatstuderede ud i velfærdshistorie eller lignende. Gymnasieniveauet er givetvis tabt. Dette er dog absolut ikke et udtryk for, at bogen ikke er skrevet i et forståeligt sprog med forståelige forklaringer. Det er den så udtalt. Det er nemlig en bog, der er skrevet i et fremadskridende og flydende sprog. Selvom den kommer rundt om rigtig mange forskningsmæssige, teoretiske og historiske pro­blem­­stillinger, fortaber den sig ikke i akademisk tågesnak. Den går lige på og hårdt, og man får som læser mange interessante sidehistorier, men man må nok også indrømme, at detaljeringsgraden alligevel aldrig vil gøre den til en egentlig bestseller. Man må derfor håbe, at når bind seks er udkommet, at udgivelsen bliver fulgt op af et registerbind. For ellers vil der være en stor fare for, at bogens mange fine detaljer vil forsvinde ud i glemslens mørke. Ja, man kunne måske ønske sig, at der ville komme en pædagogisk redigeret opslagsbog på gymnasieniveau. Bogens redaktører er givetvis selv opmærksomme på denne problemstilling, da Bind 1 har et ganske fremragende afslutningskapitel i form af en sammenfatning og perspektivering. Kan for øvrigt varmt anbefales til personer, der kun har tid til at orientere sig. Men denne sammenfatning er forventelig ikke tilstrækkelig, hvis bogværkets forskellige forskningsresultater skal have en større udbred­else – og det fortjener det.

Bogen består af en begrundende og metodisk indledning, syv hovedkapitler samt – som tidligere omtalt - en sammenfatning og perspek­tivering. Flere af kapitlerne har et omfang, der næsten kan sammenlignes med en hel bogudgivelse. Det er også muligt at læse disse kapitler som uafhængige og selvstændige bidrag til dansk social­historie, hvilket første bind af værket nok mere rettelig er end en egentlig ”velfærds­historie” i dette ords moderne betydning.

I bogens indledning, der er skrevet af Jørn Henrik Petersen og Klaus Petersen, bliver læseren guidet gennem en kort socialpolitisk forskningshistorie samt bogværkets formål og metodik. Dertil skal lægges, at der også i indledningen præsenteres en række centrale nøglebegreber ud i den socialpolitiske teori. Ord og begreber der er nyttige at have skrevet sig bag ørerne i den videre læsning.  

Niels Finn Christiansen, Hans Chr. Johansen og Jørn Henrik Petersen præsterer på de næste halvfjers sider periodens idépolitiske grundlag – lige fra middelaldertænkning, over reformation, oplysningstid, merkantilisme til liberalisme og forskellige former for socialistisk tankegods.  Teorierne bliver ofte belyst i sammenhæng med de forskellige landes socialpolitiske tiltag. Der er nogle ganske oplysende gennemgange af tyske, franske og engelske sociallove, der kan være med til at sætte de danske initiativer på dette område i perspektiv. Kapitlet indeholder en god gennemgang af liberalismens fattig­doms­forståelse med en kort præsentation af nogle af klassikerne inden for området, dvs. Malthus, Ricardo, Smith og Bentham. Socialkonservatismen og de mange former for socialistiske ideer bliver ikke glemt i denne fremstilling – om end libe­ralismen må betragtes som den styrende og dominerende idéretning i denne periode. For øvrigt findes hele bogværkets overordnede clue måske også i dette kapitel: ”Den danske velfærdsstats udbygning gik hånd i hånd med national­staten. Den bygger på, at folk lever hele deres liv i det land, hvor de fødes og har en indbyrdes, nationalt afgrænset solidaritet, så de, der klarer sig godt, finan­sierer velfærdsydelser til dem der klarer sig mindre godt i forvisning om selv i givet fald at blive behandlet på samme måde. Derfor er den under pres i en verden præget af international mobilitet” (p. 40).

Niels Finn Christiansen, Hans Chr. Johansen og Jørn Henrik Petersen redegør i det næste kapitel for de samfundsmæssige forhold forud for afslutningen af 1800-tallet. Den empiriske dækning frem til midten af 1800-tallet er dog tyndt dækket. Herefter underbygges analyserne af solidt statistisk materiale.  Gennemgående må man konstatere, at periodens vedvarende danske reformer både inden for det demokratiske og sociale område i historiens ufattelige klare lys, givetvis kom til at betyde, at Danmark undgik voldelige revolter, som man så det rundt omkring i Europa på denne tid. Forfatterne af kapitlet gør sig en række interessante overvejelser om det moderne gennembrud i Danmark. Først og fremmest kan man se, at inspirationen i høj grad blev hentet fra videnskaben uden for landets grænser. Den særlige danske socialpolitiske udvikling var – påstås det - præget af en kristendomsforståelse, mens den tilsvarende europæiske udvikling i højere grad var kristendomsfjendsk og socialistisk (p. 148).

Hans Chr. Johansen og Søren Kolstrup tager i det næste kapitel fat på den tidlige danske fattigdomslovgivning frem til 1803. Omdrejningspunktet i kapitlet er transformationen fra en katolsk inspireret fattigdomsforståelse over reformationens bortfald af gerningsretfærdighed til oplysningstidens nyorientering mod, at fattigdom under givne betingelser kunne være et alment samfundsanliggende. Liberalismen var på dette tidspunkt ikke rigtigt indvarslet. Trods den socialpolitiske nyorientering må man konstatere, at fattige – uanset årsag - levede under aldeles kummerlige og ydmygende forhold, om end der i en række fattiglovsreformer blev indført gradvise forbedringer, men forbedringer der slet ikke levede op til det som man i dag ville kalde en værdig standard. Vidnesbyrd om datidens faktiske sociale forhold var naturligvis skrevet af folk, der overhovedet var i stand til at skrive – og når man kom uden for de større byer, var det typisk præster, der havde disse evner.  Derfor ser man også, at de fleste socialpolitiske forkæmpere i denne periode ikke sjældent var lokale præster, som havde haft fattigdom­mens armod tæt inde på livet.

Søren Kolstrup leverer en overbevisende præsentation af den danske fattigdomslovgivning i perioden 1803 til 1891. Det er i denne periode, at nogle af de mest centrale socialpolitiske problemstillinger for hele velfærdstats­for­ståelsen bliver skåret ud i pap. Begreber som værdigt og uværdigt trængende begynder i denne periode at få en afgørende betydning for al social- og fattigdomslovgivning. Det var vigtigt, at man kunne skelne mellem dem, som uforskyldt var kommet i social nød, og dem, der var havnet i ulykke som følge af det som man kunne kalde personlige karakterbrist. ”Det nye var den alvor, hvormed man kastede lys på de værdigt trængende, hvis nød var bestemt af ydre forhold, som den enkelte ikke var herre over” (p. 244). I sidste ende var det dog et spørgsmål om moralitet, som det hed i tidens debat. Borgernes frivillighed til at finansiere fattigvæsenet var dog ikke overvældende. Under krig og dyrtid var villigheden dog noget større for at give hjælp uden deklasserende virkninger, men ellers var holdningen den, at offentlig hjælp af enhver slags var roden til både dovenskab og slendrian. En af datidens socialreformatorer Fredrik Stuckenberg tog dog i 1869 kraftigt til orde mod at behandle alle fattiglemmer over en kam. Han inddelte dem i tre klasser. Den første klasse var personer der var blevet ramt af ulykke, som de ikke selv var herre over, og som de ikke selv havde haft mulighed for at forudse. Det kunne fx dreje sig om sygdomsepidemier, ulykke og invalidering pga. krig. Den anden klasse var personer der uforskyldt var blevet kastet ud i sygdom eller varslet afskedigelse, men hvor den sociale nedtur kunne have været undgået, hvis personen i god tid havde forberedt sig på at hændelsen kunne forekomme. Den tredje klasse var derimod: ”præget af alvorlige karakterbrist og manglende arbejdslyst, som førte til driveri, hurtige fornøjelser og udskejelser, øget afhængighed af betleri eller understøttelse” (p. 251).  I tidens ånd foreslog Stuckenberg, at den frivillige fattigforsorg tog sig af den første og anden klasse, hvor de trængende stadig stod til at redde, mens det offentlige fattigvæsen til gengæld skulle koncentrere sig om den tredje klasse.  Og her var sanktionering og hård disciplin på sin plads. Fattigloven i 1891n betragtes mere som en forenkling end en egentlig reform. Det skelsættende nye i loven var, at man foretog en udsondring af alderdomsforsørgelsen og sygdom fra den egentlige fattigdomshjælp: ” Loven af 1891 fastholdt 6 afgørende retsvirkninger forbundet med fattighjælp: 1. Den, der nød eller havde nydt fattighjælp mistede valgret og valgbarhed til Rigsdagen og de kommunale råd […] 2. Fattigvæsenet kunne af modtageren kræve erstatning for hjælpen i levende live og i dødsboet […] 3. Fattighjælpsmodtageren var nu som før underlagt fattigvæsenets beslutninger, tilsyn og kontrol. Det var opholds­kommunen, der bestemte forsørgelsesmåden og vågede over den træng­endes opførsel […] 4. Den mand, der de sidste 5 år havde nydt fattighjælp kunne kun indgå ægteskab, hvis han havde erhvervet samtykke hertil fra forsørg­elses­kommunen 5. Fattighjælp kunne blokere for anden hjælp […] 6. Den person, der modtog fattighjælp kunne risikere at blive hjemsendt til sin forsørgelses­kommune på den efter omstændighederne billigste måde – om muligt til fods” (p. 285). Som det fremgår af ovenstående var modtagelse af fattighjælp en ganske ydmygende sag for den der blev ramt.  Ikke over­raskende blev kampen mod disse ydmygende retsvirkninger et centralt omdrej­nings­punkt i den senere socialpolitiske kamp. Første step i denne kamp blev da også at få udskilt alderdom, sygdom og ulykker fra fattigdoms­lovgiv­ningens rets­virk­ninger. Det er absolut i det lys, at man skal se de danske social­reformer, der kom til verden i løbet af 1890’erne. 

Jørn Henrik Petersen beskriver i et omfattende kapitel om baggrund og indhold i debatten om alderdomsforsørgelse op til vedtagelse af 1891-loven. Indled­nings­vis fører Jørn Henrik Petersen læseren igennem et yderst vanskeligt tilgængeligt stof på en aldeles overskuelig måde. Det er pædagogisk lærebogs­grundighed, når det er bedst.  I en oversigtfigur præsenteres den såkaldte demografiske implicitte generationskontraktteori. I en tabel gives en udmærket opstilling af det offentliges her- og nu- pensionsfinansiering over for mere privatretlige opsparingsbaserede finansieringsprincipper. De forskellige ordningers fordelings- og forvridningseffekter bliver på over­skuelig måde skematiseret. Ligeledes indledes kapitlet med en oversigtlig gennemgang af alle de væsentlige indlæg i alderdomsforsørgelsesdebatten fra 1848 til 1891. Denne oversigt er faktisk ganske nyttig, hvis man ikke skal miste overblikket undervejs, da initiativerne både bliver taget uden for Rigsdagen, i selve Rigsdagen og i regeringen.  Denne oversigt viser tydeligt, at der både er et samspil og et modspil mellem den offentlige opinion, Rigsdag (læs opposition) og regeringen, der jo i denne tid netop ikke er kendetegnet af flertalsparlamentarismen. Derudover var perioden også kendetegnet af, at der ikke eksisterede politiske partier i den forstand, som vi kender det i dag.  Partier var løse sammenslutninger, hvilket gjorde fraktionsdannelse mere reglen end undtagelsen. Derfor er det ikke – uden en grundig vejledning – en helt let sag at finde rundt i datidens mange socialpolitiske debatter. Kapitlet rejser et andet interessant socialpolitisk tema. Hovedparten af al sociallovgivning dækker flere generationer. Dette gør at systemerne næsten pr. automatik har det med at låse sig fast, da overgangsproblemerne fra et socialpolitisk regime til et andet er næsten uoversigtelige. Indfører man en social opsparingsordning vil det tage rigtig lang tid inden at den vil kunne slå fuldt igennem. Ligeledes hvis man fjerner en offentlig forsørgelsesordning, vil det tage rigtig lang tid for borgerne at kunne opbygge et brugbart alternativ. Disse indbyggede mekanismer har det med at blokere for reformer, hvilket lægger op til, at man ikke gør noget, selvom alle kan se, at det burde gøres. En problem­stilling man i allerhøjeste grad også kender i dag.  Datidens grundlæggende spørgsmål i tidens socialpolitik var hvordan man undgik fattiglovenes deklasserende virkning, over for folk, der var værdigt trængende, og hvordan offentlig hjælp ikke resulterede i slaphed og uacceptabel adfærd. I 1850’erne dukker selvhjælpsteorierne op. Folk skal frivilligt kunne hjælpe sig selv – for nogle gerne gennem offentlig støtte, mens andre afviste denne støtte. I 1860’erne tog forsikringstanken et godt tag i mange socialpolitiske debatter. Men der var stadig debattører, der holdt fast i at fattigdom var udtryk for et personligt svigt, og at man derfor på alle måder skulle skræmme enhver, der ikke havde vilje til at forsørge sig selv. Det offentlige skulle kun give støtte der var ringere end det dårligste tilbud i arbejdsmarkedet. Jørn Henrik Petersen refererer udmærket den alderdoms­forsørgelses­debat, der bølgede frem og tilbage indtil det parlamen­tariske system var modent til en vedtagelse i 1891. En lov der på flere måder blev skelsættende for dansk sociallovgivning. 1891-loven var på sæt og vis første element af det såkaldte universelle velfærdprincip, der de næste hundrede år mere end noget andet blev den idemæssige ledetråd i den danske velfærdslovgivning. En baggrund for princippet var – ud over det rent idemæssige – nu også i høj grad betinget af praktiske historiske forhold: ”Ved drøftelsen af livrenteforslaget i 1870 argumenterede flere for, at statsborger­lige hensyn til fremme af økonomisk sans og forsynlighed måtte betyde hele befolkningen burde være omfattet. Senere forsøg på at afgrænse på erhvervs­mæssige kriterier led skibbrud, fordi de var uforenelige med det forhold, at landbrugets arbejdsstyrke omfattede jordløse landarbejdere, husmænd og gårdmænd med meget små brug. De to sidste gruppers dobbelte rolle som selvstændige og medarbejdende gjorde en skelnen mellem lønarbejdere og selvstændige umulig. En afgrænsning til lønmodtagergruppen ville have været uforenelig med sammensætningen af landbrugets arbejdsstyrke. En udelukkelse af de bedre stillede kunne derfor ikke gennemføres ved afgræns­ning af personkredsen, men måtte ske ved hjælp af tildelings- og umålingskriterierne” (p. 359). I god lærebogsstil sammenfatter Jørn Henrik Petersen principperne bag lovgivningen sådan: ” I sin tekniske udformning skulle alderdomsunderstøttelsen understøtte et grundmønster eller et overordnet sæt af værdier, der betød

·        at alle skulle være dækket af ordningen (universel inklusion).

·        at ydelserne først og fremmest skulle komme de indkomstmæssigt svage grupper til gode, mens de bedre stillede skulle udelukkes (tildelings- og udmålingsmæssig eksklusion).

·        at der skulle være elementer af en ”noget for noget” betragtning, men på en sådan måde at det ikke stred mod betalingsevnehensynet (negativ selvhjælp eller indirekte reciprocitet).

·        at der ikke er en direkte kobling mellem den enkeltes bidrag til finansieringen og størrelsen af vedkommendes ydelser (afkobling).

·        at ordningen frembragte umiddelbare og håndgribelige goder (”her og nu”-finansiering).

·        at finansieringen hvilede på de generelle skatter uden øremærkning (finansiering efter almene skatteprincipper).

·        at forvaltningen forankredes decentralt og uden etablering af nye administrative organer (forvaltningsmæssig kontinuitet).” (p. 372)

Disse overordnede universelle principper, der blev grundelementerne i den fremtidige social- og velfærdspolitik kan vist ikke udtrykkes mere klart og præcist.

Det mest interessante ved kapitlet er givetvis, at stort set alle de social­politiske påstande og argumenter, som man i dag fremfører i debatten om velfærdsstatens fremtid, også var fremme, da diskussionerne om den første lov om alderdomsforsørgelse var på banen. Men hvorom alting er, så betød loven, at antallet af hovedpersoner, som direkte blev tillagt en alderdoms­understøttelse, blev mere end fordoblet fra 1892 til 1905. Så også i dette lys må loven betragtes som en succes.

Jørn Henrik Petersen fortsætter i det næste kapitel med en historisk gennem­gang af den danske sygeforsikring frem til 1898. Med sædvanlig grundighed – og overlegen faglig indsigt – redegøres der både for styrker og svagheder i forskellige former for sygesikringsmekanismer. Der findes både private forsikringer, offentlige sikring (implicit forsikring), familiedækning og obligatoriske (typisk arbejdsgiverfinansierede) forsikringer. Som bekendt har alle sikringstyperne både stærke og svage sider, og som man næsten kunne forvente, blev den danske sygesikringslovgivning en blandingsform, hvor man ikke lagde det hele i en kurv. Udgangspunktet for problematikken var libera­lismens og næringsfrihedens indtog, der medførte en lovmæssig tvangs­opløsning af lavsvæsenet fra begyndelsen af 1860’erne. Dette medførte også en fjernelse af de obligatoriske og gensidige sociale og økonomiske sikrings­ordninger, der ofte lå i lavsvæsenets statutter. Derfor var problemkataloget stort: ”Der skulle m.a.o. tages stilling til, hvordan et indkomstbortfald på grund af sygdom skulle håndteres gennem en mulig sygedagpengeordning, hvordan man skulle forholde sig til udgifter til lægehjælp, medicinindkøb osv., og hvordan udgifter til kur og pleje i behandlingsinstitutioner (hospitaler) skulle finansieres. Det gjaldt ikke blot dem, der havde været omfattet af lavs­ordninger – et mindretal, men også de mange indkomstmæssigt dårligere stillet, hvis eneste mulighed ved sygdom havde været fattigvæsenet” (p. 395). Jørn Henrik Petersen understreger dog, at det ikke så meget var de teoretiske overvejelser, der dominerede debatten, som det var datidens moralske pligt, der havde den politiske vægt. Dog var de parlamentariske forhold i Danmark mudrede om end dele af Venstre og dele af Højre var ved at finde sammen i en fælles forståelse af det såkaldte ”arbejderproblem”, der bl.a. omfattede en offentligt støttet sygeforsikringsordning uden fattigdomslovgivningen nega­tive retsvirkninger. Løsningen blev socialhjælperstaten, hvor man hverken valgte den rene selvhjælp eller den rene statshjælp. Løsningen blev, at man fik statshjælp til individuel selvhjælp. Det sygekasseprincip der til sidst sejrede, kan sammenfattes i fire nøglebegreber: individuel frivillighed, offentlig anerkendelse, offentlige tilsyn og offentlige tilskud. Alligevel skulle der gå flere år med mange politiske forhandlinger og nedsættelse af flere kommissioner inden at loven med indgåelse af mange politiske kompromisser endeligt kunne blive enstemmigt vedtaget i april 1892. Jørn Henrik Petersen havde vel nærmest tårer i øjnene, da han skrev: ”Hermed havde socialhjælpsstaten fået to ben. Et skattefinansieret forsørgelsessystem for langtidsydelserne og et frivilligt forsikringssystem med medlemsbidrag og offentlige tilskud. Denne struktur, der skulle få en lang levetid, blev i samtiden anprist, fordi man hæftede sig ved, at Danmark – dette lille land – havde valgt at bryde med sin egen bane frem for at efterligne udlandet” (p. 483). Jørn Henrik fortsætter senere landesammen­ligningerne: ”Mens Danmark var det andet land i verden, der gennemførte en alderdomsforsørgelse (1891), var Tyskland (1883), Italien (1886), Østrig (1888) og Sverige (1891) forud for den danske gennemførelse af en sygeforsikring (1892)” (p. 484). Der er i kapitlet også en lille interessant sidehistorie om sygehusenes udvikling fra at være en simpel og tarvelig opbevaringsanstalt for fattiglemmer, til at blive videnskabeligt funderede institutioner for sygepleje og helbredelse. Den historie er nu også værd at læse.

Lars Schädler Andersen slutter dette første velfærdshistoriske bind af med en relativ grundig gennemgang af det lidt oversete tredje ben i 1890’ernes socialreformer - nemlig ulykkeforsikringslovens tilblivelse i 1898. Baggrunden for loven er, at den stærkt stigende industrialisering har medført en nærmest eksplosiv vækst i arbejdsbetingede ulykker. Forskellige fabrikslovgivninger i samtiden skal sikre, at arbejdsulykker enten minimeres eller slet ikke sker. Disse love tog dog ikke højde for hvad der skete – eller ikke skete - når ulykken alligevel indtraf. Midlertidig eller permanent indkomsttab ved arbejdsulykker var derfor et stigende personligt og samfundsmæssigt problem. Dette kunne man naturligvis forsikre sig mod. Problemet var i imidlertid at hovedparten af dem der havde den største risiko – sandsynlighed - for at pådrage sig en arbejdsulykke ikke selv havde det økono­miske grundlag, der gjorde det muligt at forsikre sig mod hændelsen. I kapitlet om ulykkesforsikringen gennemgås tematisk forskellen på det liberale forsikringsprincip, som man kendte fra England, og det sociale princip, som var det dominerende træk ved i den tyske lovgivning. I Danmark blev der efter ret tidskrævende faglige diskussioner og udredninger samt politiske forhandlinger valgt en forsikringsmodel der lå tættest på det engelske liberale princip, dog med visse elementer af det tyske og mere sociale princip. Danmark valgte – man kunne måske sige vanen tro - ud fra konkrete økonomiske, historiske og politiske forhold sin helt egen vej. Kapitlet viser med stor tydelighed, at sociale love involverer mange politiske og erhvervsmæssige sær­interesser, der løber på kryds og på tværs af traditionelle skillelinjer, hvilket gør lovgivningsarbejdet til nogle yderst kom­plicerede og langstrakte affærer. Meget i den dagsaktuelle socialpolitiske debat vidner om, at der ikke er ændret meget på dette forhold siden dengang. 

Bogen – og især hele værket – er et mammutværk, der ikke kan blive genstand for en fyldestgørende anmeldelse. Derfor er der også kun lavet nogle nedslag her og der, men det generelle indtryk er, at bogen har et højt fagligt niveau, fortalt i et forståeligt sprog. Velegnet til undervisning på højeste niveau. Den giver et nuanceret billede af det institutionelle og politiske system i Danmark i tiden op til år 1900. Den fremdrager også på mange måder datidens socialpolitiske eksperters viden, teorier og holdninger. Der er faktisk meget socialpolitisk og teoretisk gods at hente i denne bog. Mange kvalificerede iagttagelser og tanker er gjort i fordum tid. Nogle teorier holder faktisk endnu, mens andre er blevet kørt på historiens mødding. Med disse ord skal bogen varmt anbefales. Nu venter man bare på fortsættelsen………..

Efterskrift: Det er altid en fornøjelse, når fagbøger er illustreret med billeder. Denne bog er ingen undtagelse. Men nu hvor man har haft råd til at få billeder med i udgivelsen, bør man nok kæle lidt mere for denne side af sagen. Det virker mildest talt lidt fantasiløst, at bogen hovedsagelig er spækket med gamle og alvorsfulde mandeportrætter. Ja, enkelte gange bliver det samme billede brugt to gange. Hvor ville det have været befriende hvis billederedaktøren havde fundet nogle flere situationsbestemte billeder frem. Dem der er i bogen, er faktisk fremragende. Det må da være muligt – i de kommende bind – at fremfinde gode og illustrative billeder, der mere belyser temaet end forskellige ret stereotype og triste mandeportrætter af mænd der i ny og næ har tænkt en ny tanke.