Dansk Velfærdshistorie, bd. VI. Hvor glider vi hen? - Perioden 1993-2014

Af Preben Etwil, Socialpolitisk Forening

Hermed er sjette og sidste bind af kæmpeværket Dansk Velfærdshistorie tilendebragt. På alle måder et imponerende værk – både i faglighed og i formidling.

Bogen kan dybest set ikke anmeldes, da den består af elleve kapitler (plus et sammendrag), der i omfang hver især matcher en hel normal bog.

Kapitlerne kan mageligt læses som selvstændige bidrag uden at miste omfattende sammenhæng. Ja og uden, at det her skal anbefales, så kan man også vælge kun at læse sammenfatningen.

Det er måske en god idé for et hverdagstravlt menneske. Man kan jo altid senere vende tilbage til faglig fordybelse. 

Derfor er det også glædeligt, at der i forordet står, at der i løbet af 2015 vil blive udarbejdet en komplet emneoversigt.

Den har faktisk været savnet allerede på nuværende tidspunkt.

Når man har læst dette omfattende værk, kan man ikke forundres over, at forskellige skiftende social- og beskæftigelsesministre af og til er løbet sur i lovgivningen. Den har været enorm af omfang og med betydelige og væsentlige ændringer undervejs. Det kan heller ikke undre, at kommunale og statslige embedsmænd er blevet godt og grundigt rundforvirret, når de skulle sætte sig ind i de nye regler og praktisere lovgivningen efter de intentioner, som politikerne havde udstukket. Ligeledes er reformerne kommet som perler på en snor, således at effekterne af den første reform ikke havde sat sig, før en ny reform skulle rulles ud. Dermed har man aldrig fået konstateret, om de forskellige lovinitiativer overhovedet har virket.

I det lys er det omsonst at tale om evidensbaseret social- og velfærdspolitik. 

Bogens indledes noget hovedkulds med en lang række figurer, der sætter den økonomiske og demografiske udvikling på plads. Det er set mere elegant andre steder. Men overlever man her, så får man en ganske god indføring i periodens politisk-økonomiske udvikling.

Der er ingen tvivl om, at periodens største politiske og økonomiske skift blev følgerne af Folketingsvalget i 2001.

Et massivt borgerligt regimeskift, der varede ti år, og som på mange områder faktisk er blevet videreført af den nye socialdemokratisk ledede regering, der tog over i 2011. Ja, på nogle områder fristes man til at sige, at den nye regering har overgået de gamle regeringer højre om – med reformer, som de borgerlige ikke turde tale om offentligt.

Venstre og Konservative vandt, støttet af Dansk Folkeparti, regeringsmagten i 2001 med et solidt parlamentarisk flertal i ryggen. For første gang siden 1920’erne sad de borgerlige på magten uden påvirkning fra De Radikale og Socialdemokraterne. Det klassiske mønster i dansk politik med forslag, forhandlinger og kompromisser mellem de centrale politiske partier blev afløst af en praksis, hvor aftaler indgået inden for regeringsblokken blev ført ud i livet som oftest uden inddragelse af andre partier.

Det var også i denne periode, at den såkaldte kontraktpolitik blev introduceret. Begrebet er mest af alt en retorisk politisk konstruktion. Det, man lover før valget, vil man også gennemføre. Man indgår så at sige en kontrakt med befolkningen. Dette var også muligt så længe, at regeringen bestod af en politisk blok, der havde flertallet.

Anderledes kom det til at forholde sig, da regeringsmagten ikke mere hvilede på en solid parlamentarisk flertalsblok. Dette var tilfældet både før og efter perioden 2001 til 2011.

Hvorom alting er, så var kontraktpolitikken ret populær i befolkningen. Det fik den socialdemokratisk ledede regering under Helle Thorning-Schmidt særligt at føle, da den overtog regeringsmagten i 2011. De blev beskyldt for massivt løftebrud, da de på ingen måde var i stand til at indfri deres løfter fra den forudgående valgkamp. Årsagen var, at Socialdemokraterne og Folkesocialisterne gik tilbage ved valget, men at de alligevel vandt regeringsmagten qua fremgang hos De Radikale og Enhedslisten. Men prisen var samtidig, at de måtte opgive væsentlige dele af deres eget valgprogram fra ”Fair Løsning”. Dermed kunne de ikke leve op til den tidligere så populære kontraktpolitik med vælgerne.

Den danske flexicurity-model, der bygger på en høj organisationsgrad med arbejdsløshedsforsikring, aktiv arbejdsmarkedspolitik, og smidig ansættelses- og afskedigelsesvilkår, kom i perioden under stærkt pres. For det første fravalgte arbejderne i stigende grad at blive organiseret i fagforeninger og arbejdsløshedskasser. For det andet betød åbningen af EU’s grænser, at det har været svært at opretholde organiserede løn og arbejdsmarkedsforhold for alle. For det tredje blev en række arbejdspladser flyttet ud af Danmark til forskellige lavtlønslande. Forhold der til sammen gør, at grundlaget for en dansk flexicurity-model smuldrer. 

I 2007 trådte en meget stor kommunal reform i kraft. Antallet af kommuner blev reduceret fra 271 til 98. 14 amter blev nedlagt. Nogle af de amtslige opgaver blev overflyttet til kommunerne, mens andre blev udvidet og videreført i fem nyoprettede regioner. Andre opgaver igen – fx gymnasierne – fik selvstændig status som selvejende institutioner. Regionerne, der ikke fik selvstændig skatteudskrivningsret, skulle primært varetage driften af de offentlige sygehuse.

Med denne strukturreform skete der omfattende ændringer inden for skatteforvaltning, miljøforvaltning, trafikplanlægning, beskæftigelsespolitik og arbejdsformidling. Formålet med hele reformen var tosidigt: At øge centraliseringen samtidig med at man skabte et udvidet decentralt myndighedsansvar.

Den teknologiske og miljømæssige udvikling har også spillet en stor rolle for indretningen af den offentlige sektor. De digitale teknologier er vævet ind i alle hverdagens forhold. Dette påvirker både mennesker og institutioner. Servicen - både den private og offentlige – bliver digital. Det sætter nye standarder, og laver nye inklusions- og eksklusionsrelationer. Nye vindere og tabere ser så at sige dagens lys, og det udfordrer i allerhøjeste grad velfærdspolitikken. Skellet mellem de uddannede og de uuddannede bliver større, og det påvirker fordelingen i indkomstgrundlaget, og dermed finansieringsmulighederne for en udbygget velfærdsstat.

Periodens socialpolitiske idelandskab udrulles forbilledligt. Klar og grundigt.

Da den socialdemokratiske Poul Nyrup Rasmussen danner regering efter den konservative Poul Schlütter i 1993, har neoliberalisme og new public management overtaget den overordnede politiske dagsorden. Nyrup Rasmussen fortsætter så at sige den velfærdspolitiske linje, der allerede er lagt – om end med en nedtoning af frit-valgs-diskussionerne. Hovedsporet i velfærdspolitikken havde mest af alt fokus på, at der skulle skabes økonomisk vækst i den private sektor, for at kunne finansiere den fortsatte udbygning af de offentlige ydelser. Der kom også øget fokus på, at de offentlige institutioner skulle have større handlefrihed for at fremme effektivitet og kvalitet. Markedsstyring af offentlig aktivitet blev stadig kun set som et supplement til den traditionelle politiske styring. Holdningen til det såkaldte velfærdssamfund var uændret og byggede på en indgroet antagelse om en slags social kontrakt, hvor et stort arbejdsudbud var forudsætningen for et fintmasket socialt sikkerhedsnet og for veludbyggede offentlige gratisydelser.

Men gradvist blev der åbnet mere og mere op for markedsmæssige tiltag. Borgeren blev i stigende grad betragtet som en slags kunde, der selv skulle kunne vælge mellem et stort udbud af offentlige gratisydelser. Det frie forbrugsvalg blev betragtet som et kvalitetsparameter. Kun der, hvor borgen ikke selv kunne træffe afgørelser på et oplyst grundlag, skulle politikerne gå ind og styre og prioritere. Det gjaldt bl.a. på sundhedsområdet.   

I Socialdemokratiet skabte de nye liberale og markedsmæssige vinde betydelig interne ideologiske og politiske problemer. Forskellige fløjkrige udspillede sig i løbet af midt halvfemserne. Poul Nyrop Rasmussen måtte for at holde sammen på partiet fare frem med lempe, og ændringerne skete kun gradvist og af og til også fodslæbende.

Der var traditionalisterne, der ville holde fast i gamle socialdemokratiske velfærdsdyder fra tresserne, og der var fornyerne, der mente, at borgernes individualisering og samfundets globalisering nødvendiggjorde markante omlægninger af den offentlige sektors servicetilbud.

En række modstridende debatpjecer og kongresudtalelser florerede i stor stil. Især blev holdningen til udlicitering endevendt på alle mulige og umulige måder. Men hvorom alting var, så bevægede Socialdemokraterne sig langsomt men sikkert mod tidens trend, der var præget af neo-liberalisme og New Public Management.

Alligevel kunne Socialdemokraterne ikke holde de rigtig liberale stangen. En af årsagerne var, at de liberale – i form af partiet Venstre - så at sige havde opgivet den rene vare – at bekæmpe socialstaten og alle dens gerninger. Minimalstaten var blevet skiftet ud – ikke med velfærdsstaten, men med velfærdssamfundet. Som det blev udtrykt: Den danske velfærdsstat var blevet bygget op gennem det 20. århundrede, og opgaven var nu at opbygge et moderne velfærdssamfund, som passede til det 21. århundredes mennesker. Samfundet skulle forenes med personlig frihed, så frihed og fællesskab, forandring og tryghed gik hånd i hånd.

Venstres leder Anders Fogh Rasmussen ændrede sig i disse år, som der står: ”fra hulemand til julemand”, samtidig med at han med stor politisk tæft fik danskerne med på sin kontraktpolitik.

En politisk stil, der signalerede, at dét der blev lovet før et valg, også ville blive dét, der ville blive gennemført efter et valg. Et politisk dogme, der med stort held blev praktiseret i de næste ti års regeringsperioder. Dette blev muligt, da blå blok i disse år rådede over et massivt folketingsflertal.

Kontraktpolitikken blev lanceret før valget i 2001. Det bestod af skattestop, kortere ventetider på sundhedsydelser, frit valg og forbedret ældrepleje. Dette fulgt op af det, der blev lanceret som en fast og fair udlændingepolitik. Sidstnævnte knyttede dermed Venstre og Konservative tæt sammen med Dansk Folkeparti, og da de sammen vandt valget i 2001 udgjorde de et meget stabilt parlamentarisk grundlag de næste ti år.    

Det kontraktpolitiske dogme var nu blevet så indgroet i den danske bevidsthed, at den socialdemokratiske statsminister Helle Thorning-Schmidt, der vandt regeringsmagten i 2011, løb hun ind i troværdighedsproblemer fra dag ét. Det som hun lovede vælgerne før valget, var der imidlertid ikke noget folketingsflertal bag efter valget. Derfor løb hun straks i presse og offentlighed ind i en altødelæggende løftebrudsdebat.

Venstres transformation fra superliberal til noget der kunne minde om socialliberal, skete heller ikke uden interne sværdslag. Mange af de unge liberale løver skulle ligefrem bankes på plads. De liberale teser var simpelthen for svære at sluge for den regeringsbærende Venstre-top.  Ligeledes skulle det mere traditionelle og landlige Venstre-bagland også masseres godt og grundigt. Tilfredsheden med politikken var ikke alle steder lige udtalt, men den var trods alt tavs, da Venstre i modsætning til tidligere kunne levere regeringsmagten. Som venstrestrategen Beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen så frisk udtrykte det, så var regeringen hverken et liberalt debatforum eller en tænketank. Den var sat i verden for at kunne gennemføre resultater, og det havde den såmænd også tænkt sig at levere.

I disse år kom der en lind strøm af regeringsbaserede debat- og strategioplæg, der alle fokuserede på, hvordan man både kunne billiggøre og smidiggøre de offentlige serviceydelser, uden at det gik ud over kvaliteten – tværtimod. Mantraet hed frit valg, frit udbud, effektivitet og ledelse. Det hele drejede sig om borgernes egne frie valg og mellem offentlige og private udbydere.

Venstres ideologiske dominans var så overvældende, at de Konservative i mange sammenhænge følte sig kørt over både inden og uden om. Det blev kun til undtagelsesvise små pip (trut i hornet) fra deres side, samtidig med at vælgertilslutningen langsomt men sikkert forduftede – forstærket af partiets egne interne magtkampe.  

Venstres massive ideologiske medvind gjorde også oppositionen møre. Socialdemokratiet måtte sande, at hvis de ville tilbage på regeringstaburetterne, skulle de rette ind efter de mere neo-liberale vinde, som blæste ude i den vide verden. Denne politiske bevægelse mod mere markedsgørelse af de offentlige ydelser lå i god forlængelse af samarbejdet mellem de nordiske socialdemokratier og fagbevægelser (SAMAK), men man fastholdt dog, at den væsentligste finansieringskilde til velstandsydelserne fortsat skulle være skatterne.

Stram indvandrerpolitik, skattestop, afskaffelse af efterløn og lignende tiltag blev i stigende grad indarbejdet i den socialdemokratiske oppositionspolitik. De accepterede så at sige præmisserne, men ville håndtere den konkrete politiske udførelse anderledes. 

Dette blev meget tydeligt ved det såkaldte velfærdsforlig i 2006. 

Historien bag forliget var, at der i 2003 var blevet nedsat en Velfærdskommission, der barslede med sin endelige rapport i slutningen af 2005. Rapporten blev fra mange sider i første omgang forsøgt skudt ned – bl.a. af statsminister Anders Fogh Rasmussen. Men allerede i juni 2006 kunne hovedparten af Folketingets medlemmer (158 ud af 179 mandater) samles om et større velfærdsforlig, der i høj grad byggede på Velfærdskommissionens anbefalinger. Ikke helt så gennemgribende som anbefalet, men alligevel et godt stykke ad vejen. Socialdemokratiet lagde stor vægt på, at de havde været med til at bevare efterlønsordningen, om end de havde været med til at udhule den betragteligt. Først med Velfærdsaftalen i 2010 og Tilbagetrækningsreformen i foråret 2011, hvor Socialdemokraterne blev koblet fra, blev hovedsporet af Velfærdskommissionens anbefalinger fulgt. Især kom Tilbagetrækningsreformen til at volde Socialdemokratiet en række interne troværdighedsproblemer, da de i efteråret 2011 dannede regering sammen med De Radikale, der i høj grad forstod at svinge dirigentstokken, da regeringsgrundlaget skulle udarbejdes. Som der står i bogen, så var det nye regeringsgrundlag ikke vokset i den Socialdemokratiske have.    

Tre S og SF oplæg, der blev udsendt i perioden 2009 til 2011, under fællesbetegnelsen ”Fair”, kom til at ride især Socialdemokraterne som en mare. SF gik efterfølgende nærmest i opløsning på oplæggene. For det viste sig, at meget lidt fra disse oplæg, der reelt banede vejen til regeringstaburetterne, ikke kunne finde parlamentarisk dækning i det nyvalgte Folketing. Uden at kunne spå om fremtiden, er der meget der peger på, at der ved et kommende valg vil indtræde en ”sandhedens time” for Socialdemokraterne, når de må konstatere, at deres stemmetal sandsynligvis vil ligge under et hvilket som helst valg i det 19. århundrede.

Kapitlet slutter af med en gennemgang af de forskellige partiers socialpolitiske debatoplæg i perioden. Med forskellige ord nærmer de forskellige partioplæg sig bemærkelsesværdig hinanden: Individuel frihed, personligt ansvar og fællesskab er gennemgående buzz-ord. Variationer kan dog findes. Udlicitering kan forestilles i forskellig grad, og inden for forskellige serviceområder. Karakteren af den personlige frihed er også til debat i forhold til sammenhængen med fællesskabet. DF mener eksplicit, at socialpolitik skal være forbeholdt danskere, og Enhedslisten har endnu ikke forladt klassekampsperspektivet. Men tilbage står, at det er svært at se forskellene i de mere overordnede udtalelser. De vil stort set det samme. Konsensus kaldes det nu om dage.

I det efterfølgende kapitel ses der mere detaljeret på periodens aktiveringslinje og dets konsolidering. Dette kapitel er uden tvivl en hjørnesten i dette sidste bind af Velfærdshistorien. Det er her, at det mest tydeligt fremgår, hvad der skete af markante ændringer i den danske sociallovgivning. Onde tunger kan mene, at man i denne periode tilbagerullede den danske sociallovgivning, så den kom til at flugte den situation, som vi så før de store forandringsreformer, der blev sat i værk efter 1890’erne.

Vi bevægede os så at sige tilbage til et socialpolitisk nulpunkt. Det er nok en stærk overdrivelse, men der er nu alligevel noget om snakken. 

Det store gennembrudsår for aktiveringslinjen blev 1993. Her blev der endegyldigt gjort op med bistandslovens princip om ”noget for ingenting” til fordel for ”noget for noget”.

Aktiveringslinjen startede så at sige i medvind, da konjunkturerne var med til at skabe en række jobåbninger. Alligevel blev effekten af denne socialpolitiske omlægning fra ”hård” til ”virkelig hård” af yderst begrænset omfang.

På det mere ideologiske plan hoppede Socialdemokraterne med på den af de borgerlige formulerede ”noget for noget”-aktiveringspolitik. Og det i en sådan grad, at de langt hen ad vejen mente, at det faktisk var Socialdemokratisk arvegods, fra dengang det hed ”Ingen rettigheder uden pligter – ingen pligter uden rettigheder”. 

Denne opfattelse af socialdemokratisk kontinuitet i velfærdspolitikken bliver i bogen godt og grundigt underkendt som ahistorisk. For som det påpeges, drejede kampen sig dengang om en kamp for rettigheder og pligter på et politisk-juridisk niveau, som ikke nødvendigvis – som nu – betød, at ret og pligt var knyttet til samme persons handling. Borgeren skulle betale skat, mens staten sikrede stemmeret og social hjælp. Ligeledes skulle man – som god socialdemokrat – være forpligtet til at være medlem af både en fagforening, arbejdsløshedskasse og sygekasse. Til gengæld skulle man også have rettigheder til overenskomst, arbejdsløshedsunderstøttelse og sygeforsikring. Altså en klassemæssig forståelse af pligter og rettigheder. Hvordan Socialdemokratiet kunne omfortolke sine egne gamle paroler det til den individbaserede aktivering, hvor man ikke har ret til at modtage kontanthjælp uden, at man forpligter sig til at tage imod et underbetalt aktiveringsjob, anviser bogen naturligvis ingen gode svar på. Det skyldes givetvis, at denne socialdemokratiske sammenligning med fortiden, er det rene og skære nonsens. Noget som flere Socialdemokrater faktisk også gjorde opmærksom på.

Tilbagerulningen af bistandslovens helhedsvurdering og skønsprincip kulminerede i 1997 med vedtagelsen af Lov om aktiv socialpolitik, Lov om social service og Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område. Hermed blev ”noget for noget”-princippet både gjort individbaseret og universelt. Som bogen skriver: ”Den enkeltes ansvar blev i aktivloven betonet i et omfang, som ikke var set siden forsorgsloven i 1961” .  Et andet sted får vi at vide: ”Arven fra 1970’ernes bistandslov skinnede tydelig igennem i serviceloven, i vidt omfang i loven om retssikkerhed, men kun i begrænset omfang eller slet ikke i loven om aktiv socialpolitik. Det var heri, det nye og skelsættende princip om ”noget for noget” blev mejslet fast. Når det gjaldt hjælpens udmåling, byggede loven videre på den tradition, der var blevet grundfæstet i 1987, da bistandslovens skønsprincip blev erstattet af faste takster. Der blev hermed lagt loft over det individuelle og fremadrettede skøn”.   

 Vurderingen af den nye aktiveringslinje for perioden 1993 til 2001 bliver i bogen ikke overraskende opfattet som et tveægget sværd.

I opgangstider så det ud til at aktiveringslinjen virkede i nogle kommuner. Især for de personer der blev aktiveret i private virksomheder. De havde efterfølgende bedre jobmuligheder, end dem der blev anvist arbejde i kommunerne. Dog holdt solstrålehistorierne ikke altid. Der var også kommuner der meldte, at aktivlinjen ikke skabte flere jobåbninger end hidtil. Ordningerne var og blev en slags straffeaktion mod den enkelte ledige. Kontanthjælpsmodtagere var længere væk fra arbejdsmarkedet end dem på dagpenge. Ikke mærkeligt, da andelen af ufaglærte var væsentlig større blandt kontanthjælpsmodtagerne end dagpengemodtagerne.  Der er også undersøgelser der viser, at straks-aktivering ligefrem hæmmede folk i at finde ordinær beskæftigelse. Der var derudover meget der tydede på, at flere så at sige blev hængende i de kommunale systemer, der dermed fik deres eget bureaukratiske liv.

Det var også i denne periode, at man med syvtommersøm slog fast, at det under alle omstændigheder skulle kunne betale sig at arbejde. Ingen overførselsindkomst måtte på nogen måde blive mere attraktiv end at søge og få et arbejde. Det var i virkeligheden et stort problem for de allerdårligst aflønnede ufaglærte arbejdere.  Her ville kontanthjælp eller lignende på mange måder være mere tillokkende end et ordinært lavlønsjob. Derfor blev der også sat ind med straks-aktivering og begrænsning i kontanthjælpen. De manglende udbetalinger til sociale overførselsindkomster blev samlet i de såkaldte Satspuljemidler, der blev forhandlet hvert år, og som i starten mest af alt gik til forskellige udviklingsprojekter inden for det sociale område, men som over tid i stigende grad blev anvendt som almindelige driftsmidler inden for det offentlige område. Som det udtrykkes et sted i bogen, så var det som at fodre hunden med sin egen hale.

Perioden var derudover kendetegnet af, at der blev skabt en række lovgivningsmæssige og praktiske forbedringer inden for handicap- og hjemløseområdet. Fra politisk hold forsøgte man at fjerne det meget institutionaliserede præg, som områderne tidligere havde været kendetegnet af. Både de handicappede og hjemløse skulle nu som udgangspunkt betragtes på samme måde, som resten af befolkningen, dvs. som mennesker med både muligheder og rettigheder. Intentionerne var gode, og mange forbedringer kunne også konstateres, men alligevel var der flere steder, hvor praksis – og økonomien - haltede efter de lovgivningsmæssige initiativer.

Især introduktionen af den såkaldte starthjælp, der blev indført i 2002, og hvor kontanthjælpen næsten blev halveret for visse grupper, blev genstand for en meget hård socialpolitisk debat i de efterfølgende år. Regeringen (nu borgerlig) mente, at den var integrations- og arbejdsmarkedsskabende, mens oppositionen hårdnakket påstod, at den var fattigdomsskabende, og dermed ødelagde integrationen, samtidig med at den ikke skaffede flere i jobs.

Socialdemokratiet havde faktisk forsøgt at lave en tilsvarende ordning nogle år før, men havde måttet opgive den allerede efter et år, da den skabte mange uønskede sociale problemer ude i kommunerne, samtidig med at den mødte stor politisk modstand i både parti og fagbevægelse. Det var den nu siddende borgerlige regering ret ligeglade med, og det parlamentariske støtteparti DF erklærede åbent og ærligt, at den skabte den forskel, der burde være mellem danske og udenlandske (læs muslimske) modtagere af sociale ydelser. Ordningen ville i deres forståelse samtidig hæmme en uønsket indvandring af personer, der hverken ville eller kunne forsørge sig selv. 

Meget naturligt har alderdomsforsørgelse og ældrepolitik et betydeligt omfang i denne periodes velfærdshistorien. Ikke så mærkeligt, da dette politikområde dækker mere end en million vælgere. Den politiske stemning var, at alle ville gøre alt for de ældre – nogle tilsyneladende mere end andre.  Dansk Folkepartis indtog i dansk politik kom i afgørende grad til at spille en rolle for den politiske retorik på ældreområdet. Nye ord som ældre-checken fandt indpas i det danske sprog, og var en folkelig omskrivning af en slags supplerende pensionsydelse for folkepensionister med både lav indkomst og en lille likvid formue.

Periodens pensionssystem byggede som tidligere på en trestrenget struktur. Den ene søjle bestod ud over en her-og-nu finansieret folkepension af en opsparingsbaseret ATP-ordning, der ikke mindst i 90’erne blev generaliseret. Den anden søjle var de såkaldte arbejdsmarkedspensioner, der var obligatoriske bidrag, der var arbejdsmarkedsknyttet. Den tredje og sidste søjle var den frie og individuelle pensionsopsparing, der kunne foretages af enhver, der ønskede en større dækningsgrad, end de to andre søjler ville kunne give.

Bogen foretager en minutiøs gennemgang af de forskellige ordninger, og især af de forskellige partiers positionering i forhold til ordningerne – og her var spredningen stor, da partiernes kernevælgere repræsenterede forskellige ældrepolitiske interesser.

Perioden 2001 til 2011 blev i høj grad præget af den borgerlige regerings indrømmelser til Dansk Folkeparti. Ikke mindre end syv gange blev ældrechecken/den supplerende pensionsydelse ændret i opadgående retning.

Men helt generelt blev efterlønsordningerne drøftet meget i denne periode. Det gjaldt ikke mindst de mange diskussioner om, hvornår folkepensionsalderen skulle sætte ind. Først nedsatte man den fra 67 til 65 år, således at man kunne afkorte efterlønsperioden. Herefter nåede man også til den erkendelse gennem politiske forlig, at folkepensionsalderen skulle indekseres i forhold til, at befolkningen i fremtiden kunne forvente en stærkt stigende restlevetid.

Ud over de mere faktuelle forhold på ældreområdet, beskriver bogen på glimrende vis, hvordan politikere og politiske partier skiftede positioner (endog flere gange) i den her omhandlede periode. De stædige holdt ved, og vandt til sidst.

Med det stigende antal ældre, og en politisk målsætning om, at de skulle være længst muligt i ejet hjem, steg behovet for velegnede ældreboliger og serviceydelser drastisk. I kølvandet på denne udvikling udspandt der sig sideløbende en omfattende politisk debat, om hvem der kunne og skulle bestemme kvaliteten af de leverede ydelser til de ældre – kommunerne eller staten. Et altid tilbagevendende problem med de borgernære ydelser.

Spørgsmålet var, om Danmark var stort nok til at kunne gøre forskel på folk?

En af løsningerne blev, at der obligatorisk skulle udvikles omfattende kvalitetsdeklarationer – servicestandarder som kommunerne skulle overholde. Det skete i et sådan omfang, at mange tvivlede på nytten af dette store og efterhånden komplicerede bogholderi, der jo i sidste ende flyttede opgaverne væk fra de såkaldte varme hænder.

Sygesikring og sundhedsvæsenet fylder også godt i det store offentlige regnskab. Sygdom har som bekendt siden tidernes morgen påkaldt sig stor socialpolitisk interesse.

Perioden blev præget af en række reformer der både skulle sikre patienterne større valgfrihed, og øge kvalitetsaspektet i sygehusbehandlingen. Der blev lagt vægt på ledelses- og styringsproblematikker, arbejdstilrettelæggelse og lægelig videreuddannelse.

Der skete også i perioden en række sygehussammenlægninger, og strukturreformens omlægning fra amter til regioner, kom til at spille en ikke uvæsentlig rolle for sygehusvæsenets udvikling.

Arbejdsskadeforsikringen har alle dage ligget i en gråzone mellem det offentlige og det private, hvor arbejdsmarkedets parter har væsentlig rolle at spille. Det offentlige ansvar lå mest af alt i at skabe de rette rammebetingelser gennem deres lovgivningsarbejde – ikke direkte at blande sig.

Arbejdsløshedsforsikring og aktivering har alle dage været et væsentligt element i den danske socialpolitik. Perioden indledes med en Arbejdsmarkedsreform, som ses som et slags vendepunkt fra passive til en mere aktiverende arbejdsmarkedsforanstaltninger. Forfatterne fremhæver dog, at man reelt kan spore den nye linje om aktivisme helt tilbage til 1988. Der kom så at sige mere pligt end rettigheder ind i de politiske tiltag. Et forhold som Socialdemokraterne skulle vænne sig til, men som de langsomt tilpassede sig. De gik ligefrem fra at være nølende, til at de betragtede det som en mærkesag.

Med de forbedrede konjunkturer i 1994 og frem, kom der naturlig mindre fokus på arbejdsløsheden, da den begyndte at falde. Dermed udgjorde den heller ikke det mest sprængfarlige politiske tema. 

Tvungen aktivering af arbejdsløse var kommet for at blive under Nyrup-regeringen, men blev alligevel strammet en tand med den borgerlige V-K-regerings tiltrædelse i 2001. Den tidligere linje blev i al væsentlighed fulgt, men der kom dog tydeligvis mere fokus på forskellige former for privat jobrelateret aktivering frem for som tidligere på uddannelse. Begrundelsen skulle være, at uddannelse ikke i væsentligt omfang bragte de arbejdsløse nærmere et job. 

Strukturreformen i 2005 kvalte over en kortere periode den statslige Arbejdsformidling for at inkorporere den i de kommunale forvaltninger.

VK-regeringen brød med princippet om at a-kasserne skulle være fagligt afgrænsede for at opnå statsanerkendelse. Der var ingen tvivl om, at det var at erklære åben krig over for den etablerede fagbevægelse. Resultatet blev også, at den nye lov skabte rum for de såkaldte gule fagforeninger og deres a-kasser. 

Den nye SFR-regering, der kom til i slutningen af 2011, havde nærmest fra dag ét af en arbejdsmarkedspolitisk møgsag, der i betydelig grad svækkede regeringens popularitet i befolkningen, og som tydeligt udstillede, at de tre partier så meget, meget forskelligt på den.

Det drejede sig om dagpengereformen, som i 2010 blev indgået med den daværende borgerlige regering og Det Radikale Venstre. Sidstnævnte parti vandt som bekendt efterfølgende valget, og gennemtvang at dagpengereformen skulle stå ved magt, da det nye regeringsgrundlagt skulle skrives. Dermed var regeringspartierne bundne, og kun SF kunne undsige sig aftalen, da de i 2014 udtrådte af regeringen.

Sagen handlede om en halvering af dagpengeperioden fra fire til to år og en fordobling af optjeningsperioden fra et halvt til et helt år. Faldt man ud af dagpengesystemet, kunne man overgå til kontanthjælp, hvor der dog også var en række nye begrænsninger.

Begrundelsen for reformen var, at disse stramninger ville tilskynde de arbejdsløse til hurtigere end tidligere, at søge et relevant job. Konsekvensberegningerne fra Beskæftigelsesministeriet viste, at de personer der ville falde ud af systemet, var yderst beskedent – højt sat til ca. 4.000 personer, da de fleste udsattruede dagpengemodtagere forventeligt ville finde nyt arbejde. Det viste sig imidlertid, at der her var tale om et fejlskøn i omegnen af en faktor ti. Omkring 34.000 personer faldt ud af dagpengesystemet det første år.

Mange betragtede derfor reformen som en katastrofe.

Socialdemokratiet og SF forsøgte flere gange at lirke på regeringssamarbejdet med de Radikale, og luftede tanken om at gøre indfasningen mere konjunkturafhængig og slække på optjeningsperioden, men de Radikale stod fast. Forliget skulle indfases som aftalt. De var dog villige til, at regeringen over flere faser indførte en række såkaldte akutpakker, således at de udfaldstruede dagpengemodtagere ikke direkte og absolut mistede hele deres forsørgelsesgrundlag. 

Førtidspensionister er den enkeltgruppe, der antalsmæssigt er størst, når man ser på offentligt forsørgede i den erhvervsaktive alder. Den er langt større end fx efterlønnerne og de arbejdsløse. Med langt over 200.000 personer på varig forsørgelse, er det ikke mærkeligt, at dette område påkalder sig stor socialpolitisk interesse.

Perioden blev i høj grad præget af to førtidspensionsreformer. En i 2000 og en igen i  2012. Begge under socialdemokratisk ledede regeringer.

Reformerne blev til efter omfattende udredningsarbejde, og det tog noget tid inden det blev udmøntet i lovinitiativer.

Reformen i 2000 sigtede på at styrke den aktive indsats frem for den passive forsørgelse, men også at styrke den enkeltes retssikkerhed. Loven var rettet mod dem, der ikke kunne blive selvforsørgende, og som skulle sikres en rimelig forsørgelsesydelse, der skulle flugte dagpengeniveauet. Det væsentligt nye i reformen var, at man erstattede tabet af erhvervsevne som tildelingskriterie med et positivt arbejdsevnekriterium. Dermed blev der signaleret, at de der havde en restarbejdsevne, som muliggjorde en arbejdsmarkedstilknytning, også fik en reel mulighed for at prøve det af. Der blev også ryddet op i reglerne – fx blev ydelsesniveauerne reduceret, og der skete en bruttofisering af selve pensionsydelsen. De forskellige handicapkompensationer, i form af personlig støtte og handikapmidler, skulle ikke ydes gennem pensionen, men efter Serviceloven.

Ordningen løb ind i en række samspilsproblemer med fleksjobsordninger og lignende, hvilket i 2006 med Velfærdsforliget førte til en række politiske justeringer.

Et af de efterfølgende problemer med pensionsreformen af 2000 var, at der blev tilkendt langt flere førtidspensioner end forudsat i forliget. I 2011 var man nået frem til, at reformen havde givet adgang til at 55.000 flere personer end forudsat i forliget, var kommet på førtidspension. Det blev fra et bredt politisk hold vurderet til at være til skade for især unge førtidspensionister og for samfundet som helhed.

Disse diskussioner ledte hen til reformen af 2012. Det nye i reformen var, at unge mennesker under 40 år som udgangspunkt ikke skulle tildeles førtidspension, med mindre at de var så syge, eller havde så store funktionsnedsættelser, at det var åbenbart, at de aldrig ville blive i stand til at arbejde. Reduktion af ungeandelen vil have stor betydning for antallet af fremtidige førtidspensionister, da hver fjerde nye førtidspensionist før 2012 var i denne aldersklasse. Dertil skal lægges, at 70 pct. af de unge, der blev tilkendt førtidspension, led af psykiske lidelser, der ud fra en lægefaglig vurdering ikke nødvendigvis kunne anses for at være livsvarige. Til de unge, der stod i fare for at blive førtidspensionister, blev der derimod ”tilbudt” et omfattende ressourceforløb, så de bedre kunne komme tilbage på arbejdsmarkedet. 

Størst mulig arbejdsmarkedstilknytning blev også denne reforms mantra.

Kapitlet om familiepolitik, er nok et af bogens mest strukturerede. Opdelt i klare temaer og tidsperioder. Det er nok også vigtigt, da familiepolitik i sin grundform er meget udflydende. Det handler mest af alt om hvordan familier lever i samspil med sig selv, andre og ikke mindst den offentlige sektor. Temaerne er også nærmest at betragte som ad libitum: Institutionspasning, børnecheck (børnefamilieydelse), barsels- og forældreorlov, udsatte børn, familierettede foranstaltninger osv. osv.

Dette kapitel om familiepolitik kan uden problemer fungere som en sociologisk analyse og beskrivelse af den moderne familie levevilkår. Typisk er det også, at familiepolitikken i det store og hele er konsensuspræget – med nogle små afstikkere, når man sidder i opposition.

Politiske drillerier er som bekendt en del af det politiske spil.

Ingen vil jo være ved, at det ikke skal gå vores børn godt. Evnen til at efterleve det på alle planer kan det derimod knibe med. Især har der vist sig et spændingsfelt mellem centralt udmeldte målsætninger, og kommunernes lyst og evner til at gennemføre den praktiske politik på området. Det har både skabt meget debat, og et stort bureaukrati. Et kontrolapparat der alligevel ikke har kunnet værne mod forskellige presseskandaler.

Tilbage står dog det indtryk, at børneforsorgen, daginstitutioner, kontante tilskud til familier, længere barselsorlov mv. har givet familierne bedre levevilkår end tidligere.

Kapitlet foretager selv en konklusion: ”Set med de sidste tyve år som optik kunne man fristes til at mene, at hovedstrukturen i dansk familiepolitik ligger fast med daginstitutioner til alle børn (Danmark er fx det land i verden, hvor flest 0-2 årige bliver passet ude) børnecheck, børneforsorg som tager sig af de udsatte børn, barselsorlov (suppleret med fuld løn under barsel via overenskomster) m.v. Den politiske lyst til at antaste grundpillerne i denne model var i hvert fald mindre ved periodens afslutning end dens begyndelse. Det betyder dog ikke, at den familiepolitiske debat er nået til vejs ende”.

Immigrations- og integrationspolitik har været et hot og politisk sprængfarligt stof i hele perioden. Vil man have et samlet overblik over de politiske initiativer, eller mangel på samme, inden for dette område, skal man søge til Dansk Velfærdshistorie bind 6. På ”kun” 130 tætskrevne sider får man et ganske godt overblik over dette politisk komplicerede og betændte område, hvor synspunkterne har krydset hinanden – nogle gange ganske højlydt, og ikke altid stuerent.

Det er samtidig historien om, hvorfor socialdemokratiske vælgere i stor stil har søgt politisk husly hos Dansk Folkeparti. Dette til trods for at det store arbejderparti flere gange i perioden forsøgte at opsamle den folkelige utilfredshed med flygtninge- og indvandrerpolitikken. Men hver gang Socialdemokratiet, trods indre splid, bevægede sig i retning af Dansk Folkeparti, bevægede folkepartiet sig endnu mere. Resultatet er blevet, at selvom Socialdemokratiet ikke helt er forblødt, så er det vælgermæssigt kommet stærkt såret ud af perioden. 

I politik kan man ikke snakke om retfærdighed eller det modsatte. Man er det, som vælgerne dømmer en til. For til historien hører, at den nyvalgte Nyrup-regering meget hurtigt igangsatte en række undersøgelser og initiativer på integrationsområdet. Men qua indre partisplid og en radikal regeringspartner var det ikke sådan at komme igennem med nye lovinitiativer på flygtninge- og indvandrerområdet. Samtidig skærpede oppositionen kritikken og retorikken betragteligt. Dette samtidig med at regeringen måtte kæmpe med at finde brugbare løsninger for de mange nye krigsflygtninge fra Bosnien. Hermed blev flygtninge- og indvandrerdebatten – især i befolkningen og ikke mindst i pressen – blandet grundigt sammen i en stor pærevælling. Familiesammenføring, asylret, og flygtninge og opholdstilladelser var i mange politiske debatter ét fedt. Nuancerne forsvandt samtidig med at lydniveaet steg.

Nyrup-regeringen stod med en række politiske problemer af et betydeligt omfang. Bogen nævner selv seks:

De bosniske krigsflygtninge

Den borgerlige opposition formulerede egen og skærpet udlændingepolitik

Dansk Folkeparti kommer på banen i 1995, og fik skærpet hele det politiske klima med markante anti-immigrationstanker

Socialdemokratiet har problemer med sit eget bagland vedr. skærpelser

På den anden side ønskede mange socialdemokratiske borgmestre handling her og nu

Pressen fandt i stigende grad udlændingesager frem

I dette nærmest tumultariske politiske klima lykkedes det alligevel Nyrup-regeringen i 1997 at fremsætte en integrationslov og en stramning af udlændingeloven. Integrationsloven blev ene og alene vedtaget, fordi Venstre og Konservative undlod at stemme. Som bogen udtrykker det, så kom vedtagelsen af integrationsloven kun igennem med nød og næppe. Til gengæld blev stramningerne i selve udlændingeloven vedtaget med et bredt flertal bag sig.

Disse stramninger på udlændingeområdet var dog ikke nok i befolkningens øjne, og var givetvis også årsagen til, at Nyrup efterfølgende tabte valget i 2001.

Her kom Venstre og Konservative til regeringsmagten med Dansk Folkeparti som fast parlamentarisk støtteparti. Dermed blev udlændingepolitikken strammet gevaldigt op. På det socialpolitiske område fik det betydning, at regeringen i 2002 indførte de såkaldte ”fattigdomsydelser” i form af bl.a. nedsat kontanthjælp til folk, der kom udefra. Det blev også svære at opnå fast opholdstilladelse, da det midlertidige ophold blev udvidet fra tre til syv år. Det kulturelle og religiøse kom også til at spille en rolle. Nu skulle indvandrere med eller mod deres egen vilje lære dansk, og tilegne sig ”danske værdier”.  Et værdisæt der i høj grad blev sat af højrefløjen i det politiske spektrum, og som gang på gang var et krav fra DF, som betingelse for ubetinget at støtte regeringen.

Med den nye SFR-regering i 2011 blev mange af de igangværende udlændingepolitiske initiativer som var blevet indført af den borgerlige regering videreført, dog med den væsentlige undtagelse, at fattigdomsydelserne blev afskaffet.

Bogen slutter af med en gennemgang af efterlønnens historie de sidste tyve år. Man kunne fristet til at sige, at det også er historien om efterlønnens gradvise udfasning fra paletten over dansk velfærdspolitik.

Vil man have et samlet overblik over dens skæbne, er denne bog et udmærket sted, at få de fornødne informationer. Klar og kronologisk.

I 1999 blev ordningen ændret af SR-regeringen, således at den krævede medlemskab af en A-kasse i 25 år ud af de seneste 30. Ændringen var et resultat af en aftale med de borgerlige minus DF om finansloven, Mange så dette som en forringelse, og ændringen gav anledning til voldsom debat i Socialdemokratiet, idet daværende statsminister Nyrup havde stillet en folkelig garanti for efterlønnen under valgkampen i 1998.

Løftebrud blev det kaldt.

I 2006 blev ordningen endnu engang ændret i forbindelse med den såkaldte Velfærdsaftale. Dette forlig skete mellem VKO og RS og resulterede i, at efterlønsalderen i perioden 2019-2022 skulle hæves til 62 år. Desuden indeholdt reformen en indeksering, således at efterlønsalderen skulle hæves yderligere, hvis middellevealderen steg. Folkepensionsalderen skulle i denne forbindelse hæves tilsvarende, således at en efterlønsperiode på 5 år kunne bevares.

I 2011, under VK-regeringen, blev der indgået forlig med O og R om igen at ændre efterlønnen. Reformen denne gang indeholdt en fremrykning af den forøgelse af efterløns- og folkepensionsalderen på 5 år, der allerede tidligere var aftalt i Velfærdsforliget fra 2006. Derudover indeholdt reformen en bevarelse af en 3-årig efterlønsordning, men en kraftig skærpelse af modregningsreglerne for pensionsopsparing, og en seniorførtidspension for nedslidte. Efter folketingsvalget i 2011 og regeringsskiftet konstaterede den nye statsminister Helle Thorning-Schmidt, at der kunne konstateres et flertal i Folketinget bag tilbagetrækningsreformen. Den blev derpå vedtaget af et stort folketingsflertal, nemlig ud over de oprindelige forligspartier også de nye regeringspartier Socialdemokraterne og SF. Dertil skal læges Liberal Alliance, som også stod bag vedtagelsen.

Vedtagelsen af forringelserne på efterlønnen har uden tvivl skabt stor skuffelse blandt mange vælgere i både S og SF, hvilket blandt flere andre politikområder også har bidraget til, at disse to partier siden valget har stået meget svagt i meningsmålingerne.

Som det fremgår af denne anmeldelse, er der tale om en bog af en anseelig størrelse, og hvis man så samtidig også har ambitioner om at læse de fem første bind i serien (se anmeldelserne i www.historieonline.dk ), vil man kunne overbevise sig selv om, at det ikke er noget som almindelige fritidslæsere, som anmelderen faktisk er, normalt kaster sig over. 

Derfor ses der også frem til at registerbindet udkommer, således at man kan indtage denne omfattende bogserie i mindre og målrettede dosser.

Værket er fyldt med så meget faktuelt stof, at det med garanti bliver den faglige reference, som man søger tilbage til, når man skal sætte sig grundigt ind i de sidste 200 års social- og velfærdshistorie.

Dette værk overgås ikke af andre.

Derfor er konklusionen, at det alt i alt et imponerende bogværk, der er nået til vejs ende, og som skal anbefales enhver, der vil vide mere om dansk social- og velfærdspolitik – både på den korte og den lange bane.

Men husk: Man skal have god tid.

...

Siden er oprettet 13-01-2015