Dansk Velfærdshistorie, Bind V

Af Preben Etwil

Socialt tidehverv

Det femte bind i Dansk Velfærdshistorie kom på gaden i efteråret 2013. Den dækker perioden 1973-1993, og har fået undertitlen Velfærdsstaten i tidehverv. 

Økonomien slår om, oliekrisen kommer, og skattetrykket stiger eksplosivt. Dermed sættes finansieringen af velfærdstaten under pres. Den berømmede universelle socialpolitiske dækning, hvis den nogensinde havde eksisteret, blev med rette problematiseret. 

På den politiske scene dækker perioden tiden fra Jordskredsvalget til lige efter Tamilsagen. I mellem disse yderpunkter er der både kartoffelkure, skattereformer og masseindvandring. Der sker i perioden også et betydeligt ryk af fokus fra det mere passivt socialpolitisk støttende til et mere aktivt arbejdsmarkedspolitisk sigte. 

Nymodens sprog begynder også at finde indpas. Der skal være mere fokus på omkostningsbevidsthed og fritvalgsordninger end det sociale og det hele menneske i centrum. Alt efter politisk temperament kunne man betegne perioden som socialpolitisk forfald eller samfundsøkonomisk nødvendig tilpasning.  

Hvorom alting er, så er der tale om et stort og imponerende bogværk på mange måder.

Selv om bogen kun dækker en tyveårig periode, er den på ikke mindre end 984 sider, og vejer lidt over 2,5 kg. Værkets fysiske omfang er tilsyneladende omvendt proportionalt med den tidsperiode, som den dækker. Men at kalde det et murstensværk er nok en underdrivelse. Munkesten er mere retvisende. 

Det store er nu ikke kun knyttet til det kvantitative. Gennemgangen er båret oppe af en stor kvalitativ detailrigdom med et utal af kilder og referencer. Komplicerede sammenhænge er pædagogisk bekrevet, så lægfolk (med en vis tålmodighed) har en rimelig chance for at følge med. Men uanset hvor entusiastisk man end måtte være udi velfærdshistorien, så er pauser simpelthen nødvendige. 

Anmelderen kan næppe forstille sig, at det er en bog, man almindeligvis læser fra start til slut. Til gengæld vil den kunne fungere særdeles fint som referencepunkt til opslag over historiens mange socialpolitiske tiltag. Det er en bog, der er relativ let at finde ind i med dets mange informationsbærende mellemoverskrifter. Til studiebrug nærmest perfekt. 

Men lad os alligevel håbe, at bind 6 kommer til at indeholde et brugbart fag- og stikordsregister, så man lettere kan finde rundt mellem de forskellige bind. Det nuværende personregister er godt, men ikke tilstrækkeligt – især ikke når man skal finde referencer i de øvrige bind. Et godt fagregister vil øge værdien (yderligere) af det samlede bogværk.

Bogen er på sæt og vis krop umulig at anmelde. I hvert tilfælde efter almindelig standard, da man efter gennemlæsning og tusindevis af små lapper og noter bare sidder tilbage med åben mund og polypper. 

Hvor skal man starte og hvor skal man slutte? 

Tilbage står bare det indtryk, at det er et enestående imponerende socialhistorisk værk – helt uden sidestykke i en dansk sammenhæng. Det vil med garanti, mange år frem i tiden, være hovedværket inden for dansk socialhistorie. Man vil med garanti vende tilbage til værket, hvis man kommer i mindste tvivl om baggrunden og historien bag en lang række social- og arbejdsmarkedspolitiske tiltag inden for sundhed, ældreomsorg, familiepolitik, indvandring, arbejdsløshed, arbejdsulykke og tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. Skal man alligevel være djævlens advokat, og hælde lidt malurt i bærgeret, så kunne man måske godt savne den boligpolitiske vinkel på velfærdshistorien. Nogle vil givet hævde: Godt det samme, for så ville bindet blive på langt over 1.000 sider!

Interessant er det at se, at rigtig mange socialpolitiske diskussioner fra dengang i dag kan genfindes i den dagsaktuelle debat – naturligvis med nye aktører og iklædt nye eksempler og situationer. Men i bund og grund er det stort set den samme diskussion, der foregår i dag som dengang. Var det ikke i Prædikerens Bog i Det Gamle Testamente, at det blev påstået, at der ikke er noget nyt under solen?

Det udsagn er nu ikke helt retfærdigt over for denne bog. Der er faktisk fundet rigtig mange nye kilder frem i forhold til tidligere fremstillinger på området. Det øger muligheden for en bedre nuancering af forståelsen af socialhistorien, og dermed også af de socialpolitiske diskussioner, der føres i dag. 

Man får klart det indtryk, efter at have læst bogen, at hver en sten er blevet vendt. Folketingsudskrifter, forskningsrapporter, kommissionsarbejder, brevvekslinger, avisartikler, og allehånde skriftlige og mundtlige kilder inddrages og kommenteres. Både pro og contra i en given socialpolitisk foranstaltning præsenteres og analyseres. Man bliver med denne bog informeret på et rigtig højt niveau. 

Med denne bog er det også muligt at få ryddet op på sin bogreol, og få smidt alle ens lidt ældre socialpolitiske historiebøger på genbrugspladsen eller få en lille skilling ud af det hos sin lokale antikvariatboghandler.

Bogen er som bekendt lang og tør som sidste sommer. Derfor er det også dejlig befriende, at bogen er fyldt med tidens karikaturtegninger. Ud over at de er satiriske, underfundige og humoristiske giver de faktisk et rigtig godt stemnings- tidsbillede af periodens politiske og kulturelle stemning. 

Jørn Henrik Petersen skal have stor ros for sin rolle som billedredaktør. Han må have moret sig gevaldigt, da han fandt billederne frem til bogen. Læseren har i hvert tilfælde stor fornøjelse af dem – både som pausemarkeringer men så sandelig også til refleksion over tidsånden.   

Kapitlet om Samfundsforhold giver et godt oversigtsbillede af den sociale og økonomiske udvikling i tiden. Kapitlet er en velgennemarbejdet samfundsbeskrivelse, der ridser periodens forskellige balanceproblemer op. Dette kapitel kunne såmænd bære en selvstændig bog, dersom man ønskede et støre publikum end de snævert socialpolitisk interesserede.

Kapitlet om Det socialpolitiske landsskab indledes med en præsentation af velfærdsstatens fem dilemmaer, der kan sammenfattes til en diskussion om det etisk rimelige i ”noget for noget”, fælles eller individuel ansvarlighed, offentlig- eller privatøkonomisk ansvarlighed, incitamentsproblemer ved arbejdssøgning samt dilemmaet mellem lighed og individualisme. 

Disse fem centrale kernepunkter i velfærdspolitikken er lige så aktuelle i dag, som de var i den periode, som bogen dækker. Man kan også vælge at sige, at problemstillingen altid vil eksistere, og derfor kan en nutidig læser også få et stort udbytte af at læse dette kapitel. 

Til eftertanke hører, at rigtig mange af de forslag, der kom fra samtidige eksperter og kommissioner, nærmest ved en slags politikerlov øjeblikkeligt blev skudt ned. Hældt af brættet som man ville udtrykke det i dag. Alligevel så man, når besindigheden og erkendelsen havde indfundet sig, at forslagene i stort omfang alligevel blev gennemført. Ja, nogle gange med overbevisende parlamentarisk flertal.

Interessant er det at se, at debatten om sociale hændelser skulle være selvforskyldt eller ikke, dukker op i perioden med fornyet energi. Det fører automatisk til en yderligere diskussion af begrebet ”værdigt” og ”ikke-værdigt” trængende, der igen leder til en drøftelse af, om den førte socialpolitik ikke i et for stort omfang fører til misbrug af offentlige midler. Resultatet af de politiske drøftelser førte gradvist til, at skønsprincippet i udbredt grad blev erstattet af cirkulærebestemte faste takster. Retsprincipper blev udskiftet med ”noget for noget” filosofien. Der skulle først og fremmest være styr på økonomien.

Perioden var i høj grad præget af, at partierne i den velfærdspolitiske debat søgte ind mod midten fra deres respektive fløjpositioner. De borgerlige erkendte, at det velfærdspolitiske sigte var kommet for at blive, med deraf følgende skattefinansiering til følge, og venstrefløjen måtte om end nødtvungen erkende, at den offentlige sektor trængte til en kraftig modernisering i form af smidiggørelse og effektivisering. Begge fløje undgik ud fra hver deres politiske hensyn, at få italesat privatisering og brugerbetaling alt for eksplicit. Modernisering blev det nysprog, der ikke provokerede hinanden alt for stærkt.  

Bistandsloven, der i høj grad fyldte godt i 1970’erne, er grundigt behandlet i bogen. Nogle kalder den kronjuvellen i dansk socialpolitik, mens andre mener, at den var med til at indlede det socialpolitiske syndefald. Hvorom alting er, så gives der en grundig gennemgang af Kommunalreformen af 1970, der blev det materielle grundlag for at Bistandsloven overhovedet kunne rulles ud. Kapitlet beskæftiger sig grundigt med både skøns- og retsprincipperne i Bistandsloven. Men mange andre socialpolitiske forhold, så som forsorgshjem og hjemløseproblematikken tages op til kritisk behandling – også det forhold, at Bistandsloven som udgangspunkt (se bind 4) var tænkt i en velmagtsperiode, men skulle stå sin prøve i økonomiske trængselstider. Dermed kom meget af den socialpolitiske debat til at handle om nedadgående og nødvendige tilpasninger. Det andre kaldte nedskæringer og sociale massegrave.  

Alderdomsforsørgelse og ældrepolitik er heller ikke af ny dato. Bogen følger på udmærket vis op på dette bogværks tidligere binds grundige gennemgang. Især gentages gennemgangen af pensionssystemets tre søjler. En ganske god pædagogisk måde at forklare ret komplicerede pensionsforhold på. Samspilsproblemer og finurlige socialindkomstbegreber dukker også op i denne periodes ældrepolitiske landskab. Alderdomsforsørgelsen og det universelle princip bliver i allerhøjeste grad udfordret af Danmarks medlemskab af EF i 1973. For at værne økonomien generelt, bliver der specifikt indført en delpension, der gør både nationalitet og bopælspligt til et ikke ubetydeligt socialpolitisk kriterium. Et væsentligt element i ældrepolitikken var omlægningerne af pensionspolitikkerne. Nogle forskere har ligefrem påstået, at disse omlægninger kan sammenlignes med en stille – og ofte overset - socialpolitisk revolution. Arbejdsmarkedspensioner, der kom til at hvile på egentlige forsikringstekniske principper, blev den nye kampplads for arbejdsmarkedets parter. Arbejdsmarkedspensioner skulle ikke mere kun forbeholdes funktionærerne, men udbredes til hele arbejdsmarkedet. Det startede i det små, men ved periodens slutning havde de private og overenskomstmæssige pensionsordninger fået et ikke ubetydeligt omfang. Men dermed opstod der nye problemer i samspillet mellem skatter, privat opsparing og offentlige pensioner. Der blev foretaget rigtig mange justeringer, der skulle milde de opståede samspilsproblemer. Problemet var hele tiden, hvordan man kunne sikre en smidig overgang mellem den erhvervsmæssige status og pensionstilværelsen – uden at de ældre, der vitterlig ikke havde noget, ikke blev ramt alt for hårdt. Alt i alt førte det til, at folkepensionen blev bruttoficeret, og de særlige skattemæssige fordele for pensionister blev ophævet - mod at pensionernes kronebeløb blev forhøjet, så de blev mere sammenlignelige med traditionel erhvervsindkomst, der kunne beskattes. Kapitlet handler derudover ufattelig meget om forskellige reguleringsmekanismer i pensionssystemerne. Det kræver, at man holder tungen lige i munden for at følge med.

Den offentlige sygesikring, sygehuse og dagpengesystemet tages også under grundig behandling i bogen. Især er der fokus på fordelingen af opgaverne mellem sygehusene (amterne) og primærsektoren (kommunerne). Et af de overordnede formål var at dæmpe udgiftspresset på sygehusene. Sundhed og sygehuse kunne udvikle en uendelig efterspørgsel, hvis der ikke løbende blev foretaget benhårde prioriteringer. Ny teknologi og ny sundhedsfaglig viden steg hurtigere end økonomien kunne følge med. Den samordnede koordinering var på ingen måde en let opgave, og det førte også til, at der i 1987 blev oprettet et egentligt sundhedsministerium. På lægeområdet oplevede befolkningen også en konflikt mellem dem og amterne, der betød at folk selv i en periode måtte lægge ud for lægekonsultationer. Dette førte til beslutninger, der gjorde det sværere for lægerne at gennemføre konflikter. Bogen periode dækker også et lille intermezzo, hvor karensdage i sygedagpengeordningen for en periode blev genindført. Det skabte dog så meget politisk modvilje, at det igen blev afskaffet. 

Arbejdsskadeforsikring ligger nok på grænsen af det velfærdspolitiske område, men er alligevel grundigt behandlet i bogen. Det, som kendetegner arbejdsskadeområdet er, at de afgørende aktører på området er arbejdsmarkedet egne partnere. Den danske arbejdsskademodel bygger i al væsentlighed på overenskomstmæssig frivillighed og private forsikringer. Derfor ligger hovedområdet uden for det, der kunne kaldes socialstatens område. 

Arbejdsløshedsforsikring og aktiveringer får en stigende politisk opmærksomhed i den omhandlede periode. Bogen opererer med mindst tre delperioder. Perioden 1973-79 er kendetegnet ved, at adgangen til dagpengesystemet bliver lempet, og ydelserne bliver udvidet. Fra 1979 til 1985 bliver ordningerne gradvist strammet, og fra 1985 og fremad sker der et paradigmeskift i retning af mere aktiv arbejdsaktivering. Dengang som nu havde de ufaglærte og korttidsuddannede svært ved at fastholde deres arbejdsmarkedstilknytning. Dette kunne efter politikernes opfattelse ikke løses ved at have for høje understøttelsessatser og for lange arbejdsløshedsperioder. Denne form for arbejdsløshed kunne kun modarbejdes ved en mere aktiv arbejdsmarkedspolitik, hvor bl.a. aktivering og efteruddannelse indgik som væsentlige elementer. I denne sammenhæng spillede det såkaldte Zeuthen-udvalg, og dets mange rapporter, et afgørende nybrud inden for arbejdsløshedsforståelsen i brede politiske kredse. 

Bogen tager også en omgang omkring førtidspensioneringen. I et effektivt samfund, sker der uundgåelig en nedslidning af mange mennesker. Dertil skal lægges, at fag kan forsvinde, hjemmegående husmødre kan blive enker, misbrugere mister arbejdsmarkedstilknytning, samt at folk bare kan erhverve sig sygdomme, der ikke er direkte alders- eller erhvervsbetinget. Alle disse faktorer gør, at det rimeligvis ikke er realistisk at forstille sig, at disse folk kan fastholdes eller forblive på arbejdsmarkedet helt frem til at de kan gå på folkepension. Derfor er det politisk vedtaget at opbygge en række støtteordninger, der tager højde for det. Og det er i det lys, man skal se fx førtidspension og revalidering. Kapitlet handler ud over beskrivelser af de forskellige ordninger også om, hvordan de forskellige offentlige aktører (kommune, amt, stat) kunne undgå, at der gik inoptimal kassetænkning i de forskellige systemer. Målet var at lade ansvar og finansiering følges ad, men som i så mange andre offentlige systemer, er det lettere sagt end gjort.

På det familiepolitiske område skete der i perioden ikke mange nybrud. Det var mest af alt mere af det samme. Velfærdsstaten var så at sige institutionelt udbygget. Institutionsanvendelsen blev gradvis forøget. Hjemmegående børn, med forældre, blev et særsyn. Forældrenes tid med børnene blev dermed den knappe faktor, men de var meget lidt villige til at vælge villa og vovse fra. De ville have det hele. Men i bund og grund handlede det mere om tid end om penge. Et forslag om en ”børn til tid ydelse” kunne overhovedet ikke finde et parlamentarisk flertal. Samfundsøkonomien – og især den offentlige del af den – gjorde det ikke muligt at foretage et radikalt familiepolitisk kursskifte.

Immigrations- og integrationspolitikken startede i ubemærkethed. Dette blev ændret drastisk med udlændingeloven af 1983. Den indeholdt retskrav på familiesammenføring og anerkendelse af, at flygtningen havde krav på asyl under sin asylsagsbehandling. Især familiesammenføringsreglerne skabte stor politisk vrede i nogle nationalkonservative kredse, der efterhånden også fik opbakning fra socialdemokratiske borgmestre i omegnskommunerne i og omkring de store byer. De værdipolitiske debatter blev hårde og betændte, og gav mange gnidninger især inden for Socialdemokratiet. Til trods for løbende stramninger på området voksede de socialpolitiske problemer især ude i kommunerne. Dette gav utrolig meget værdipolitisk støj, som førte til yderligere stramninger. 

Kapitlet om efterlønnen er uden at forklejne de andre kapitler bogens absolut mest interessante. Der er tale om en fremragende fremstilling, der trods det historiske sigte, stadig falder ned i en dagsaktuel og til tider ophedet debat. Der gives en detaljeret gennemgang af baggrunden for hele ordningen. At den var tænkt som en mulighed for at give plads til unge, der havde svært ved at komme ind på arbejdsmarkedet, mod at udslidte – hovedsageligt ufaglærte – ældre ikke pensionsberettigede arbejdere kunne forlade arbejdsmarkedet. Deres eneste mulighed for at erhverve sig et par gode pensionsår, inden sygdom og død indhentede dem. Problemet blev at succesen, som var svær at se i starten, fuldstændig tog overhånd, så selv de, der oprindeligt støttede ordningen, blev bange for deres egen skygge. Påstanden var, at man med ordningen havde fået indført en alt for tidlig pensionsalder ad bagvejen. Dertil skulle også lægges, at efterlønnen også kunne anvendes til ufrivilligt at presse de ældre ud af arbejdsmarkedet. Men modstanden i de borgerlige kredse var dog primært baseret på, at de offentlige udgifter voksede langt ud over det forventede. Det hører så til skæbnens ironi, at det blev socialdemokraterne, der indledte vejen til dets kraftige reduktion. Det loves vi at have til gode i næste bind.  

Bogen kan – i mindre doser – anbefales enhver. Til opslag er den fremragende. Men bogens forskellige kapitler kan også anbefales til undervisning på mange fag og niveauer. Som minimum bør enhver, der underviser inden for sociale fag orientere sig i bogen, da den med garanti vil kunne udvide vedkommendes vidensgrundlag.   

Som anmelder må man lige trække vejret efter denne omgang, og få sig en velfortjent pause. Man skal jo gøre sig klar til at kunne indhalere det sidste bind af værket, der forventes at komme til august. Med afsæt i de fem første bind, så er forventningerne høje.