Washington Konferencen

Torsdag den 11. november var det 100 år siden, at USA’s udenrigsminister Will. Edw. Hughes kunne byde delegationerne fra de fem sejrende stormagter i 1. Verdenskrig velkommen til en konference i Washington. Emnerne var de politiske forhold i Stillehavet, Kinas territoriale integritet samt en mulig international flådeaftale. Efter tre måneders forhandlinger mundede konferencen ud i stormagtsgarantier af Kinas suverænitet samt vedtagelse af verdens første internationale nedrustningsaftale: ’5-magts-traktaten’ eller ’Washington-traktaten’ af 6. februar 1922.

Washington-traktaten og dens efterfølger, London-traktaten af 1930, kom til at danne ramme om staternes flådepolitik indtil 1937. Men den kunne ikke afværge en stigende oprustning i 1930’erne, og set i lyset af 2. Verdenskrig tolkes den derfor ofte som en fiasko.

Men hvordan var det gået til, at fem suveræne stormagter – alle sejrende i en stor krig – så var gået med til at drøfte flådeanliggender med mulige modstandere? Politikere plejede ellers ikke at ville drøfte forsvarsberedskab med udenforstående.

I lyset af nedrustningsforhandlingerne i den sidste fase af den kolde krig er det derfor værd at kaste et blik på Washington-traktatens forudsætninger, tilblivelse og betydning.

Valget af mødedato - treårsdagen for våbenhvilen der sluttede kamphandlingerne og dermed ’krigen der skulle ende alle krige’, - var symbolladet. Krigens ofre og rædsler havde givet pacifistiske anskuelser et solidt fodfæste i offentligheden, og præsident Warren Hardings indbydelse til kongressen modtoges derfor med begejstring og blev opfattet som tegn på, at USA fortsat engagerede sig i at styrke verdensfreden.

Ovenpå den aktivistiske udenrigspolitik under præsident Woodrow Wilson slog USA ind på en mere isolationistisk linje efter det valg, der bragte Warren Hardings republikanere til magten. Således afstod USA fra at deltage i Folkeforbundet, hvis oprettelse var inspireret af Wilson. Men den ’bad standing’, som USA dermed bragte sig i internationalt, blev med Hardings invitation afløst af et nyt håb.

Forventningerne var høje, også her i Danmark. Under finanslovdebatten 5. november fandt Arne Sundbo fra Socialdemokratiet anledning til at foreslå, at Folketinget telegrafisk lykønskede Kongressen i USA ved konferencens åbning og udtrykte håbet om et vellykket forløb.

Tidsånden var i 1921 ikke positivt stemt for oprustning. Derfor kunne udenrigsminister Hughes med verdensoffentligheden i ryggen få delegationerne til mere eller mindre nødtvungent at acceptere hans håndfaste udspil ved konferencens åbning. Han sigtede mod en aftale om at standse bygningen af nye slagskibe i en tiårs periode, ophugge alle slagskibe under færdiggørelse og reducere antallet af enheder og derefter i ti år fastfryse landenes indbyrdes styrkeforhold mht. slagskibe på et lavere niveau. Det lå i luften, at man ved senere konferencer ville stræbe mod yderligere nedskæringer.

Mens nedrustningsforhandlingerne efter 2. Verdenskrig (SALT I og ABM-traktater i 1972, SALT II 1979 IMF-aftale 1987 og START 1991) særligt koncentrerede sig om raketvåben og nukleare kampmidler, var det i 1921 altså især slagskibet – stormagtsflådernes hovedkampskib – der var i fokus.

At redegøre hvorfor kræver et historisk tilbageblik.

Den russisk-japanske krig 1904-05 blev første gang siden 1863, man så flåder af pansrede, dampdrevne krigsskibe i indbyrdes kamp. Her viste det sig, at søslag afgjordes ved skud affyret på stor afstand af det sværeste skyts, og at skibenes talrige mellemsvære og lettere kanoner kun fik ringe betydning for udfaldet.

Belært heraf ændrede briterne design og søsatte i februar 1906 et pansret krigsskib, der var flere tusind ton større og hurtigere (dampturbiner) end noget eksisterende krigsskib. Men i stedet for kun fire 12-tommer kanoner (dvs. mundingsdiameter på 30,5 cm, projektilvægt 450 kg), som hidtil var det normale, førte HMS Dreadnought, som det blev døbt, hele ti 12-tommers kanoner men ingen mellemsvære kanoner og alene tre-tommers (76 mm, projektilvægt 6-7 kg) hurtigtskydende skyts til forsvar mod torpedobåde.

HMS Dreadnought var overlegent i kampkraft i forhold til alle eksisterende krigsskibe og havde med ét gjort de eksisterende panserskibe forældede.

Dermed startede et våbenkapløb. Alle stormagter gik i gang med at bygge ’Dreadnoughts’, -skibsnavnet blev typebetegnelse, - og Storbritanniens 200-årige fører-rolle på havet kom under pres. På otte år fra 1906 og frem til udbruddet af 1. Verdenskrig 1914 søsatte britiske værfter 40 sådanne skibe, heraf dog to til Brasilien, to til Tyrkiet og to til Chile. Tyskerne søsatte 23 alle til den kejserlige marine, USA 12, heraf to til Argentina og Japan 8. Yderligere 26 blev søsat i Rusland, Østrig, Italien, Frankrig og Spanien.

Det var umådelige kapitaler, der på forholdsvis få år blev investeret i denne oprustning, og i brede kredse blev byggeriet af slagskibe anset som medvirkende til Verdenskrigens udbrud. Mange også seriøse politikere mente jo, at det var våbnene og ikke den førte politik eller menneskets adfærd, der skabte utryghed i verden. Deraf konkluderingen: Færre slagskibe = øget verdensfred.

Bag præsident Hardings indkaldelse til konferencen lå en senatsbeslutning, der pålagde præsidenten at forhandle flådespørgsmålet med de andre stormagter. Det var senator Will. Borah, republikaner fra Idaho, der rejste sagen, fordi kongressen i 1916 havde vedtaget en flådeplan, der skulle gøre USA’s flåde til verdens største (50 slagskibe). Allerede i 1909 fremsatte Theodore Roosevelt lignende målsætning. Planen blev ironisk nok udsat, mens USA’s deltog i Verdenskrigen. Men med freden var sagen igen aktuel.

Borah mente, at gennemførelse af planen blot ville anspore Storbritannien og Japan til at øge deres slagskibsstyrker og derved udløse et nyt dyrt våbenkapløb. Og Hardings republikanere var ikke stemt for øgede skatter.

Warren Harding forlangte da, at også Kinas anliggender og det vestlige Stillehav blev behandlet på konferencen. Mens de europæiske stormagter var optaget af krigen i Europa, havde japanerne som Englands allierede beslaglagt de tyske besiddelser i Kina (Qingdao) og på øer i det vestlige Stillehav og samtidigt tvunget republikken Kina til en række indrømmelser. Områderne havde Japan siden fået mandat af Folkeforbundet til at forvalte.

Dermed kontrollerede Japan havområder, der gennemkrydsedes af sejlruterne fra USA til Østasien herunder Philippinerne, der var blevet amerikansk koloni i 1899. Japans ekspansive Kina-politik overfor USA ’den åbne dørs politik’ rummede kim til mulig konflikt mellem USA og Japan, der i øvrigt havde et udmærket forhold.

Udfaldet af drøftelserne blev, at Japan tilbagegav Qingdao til Kina men ikke Manchuriet, hvad USA gerne havde set. Stormagterne garanterede Kinas territoriale integritet og enedes om ikke at bygge baser eller befæstninger på øerne i det vestlige Stillehav, hvilket udover afspænding sikrede Japans herredømme i nærområdet fjernt fra britiske og amerikanske baser (Singapore og Hawaii).

På flådeområdet fulgte konferencen oplægget fra USA’s udenrigsminister. Man enedes om ti års byggepause for slagskibe og om at underrette hinanden om byggeplaner for andre skibstyper. Man vedtog, at tonnagen i slagskibe, hangarskibe og krydsere højst måtte være henholdsvis 35.000-, 27.000- og 10.000 tons, - samt at skytset i slagskibe højst måtte have mundingsdiameter på 16 tommer (40,6 cm – projektilvægt 1 t.) og i hangarskibe og krydsere en mundingsdiameter på otte tommer (20,3 cm – projektilvægt 125 kg.) - samt hvor megen samlet tonnage af slagskibe og hangarskibe, hver stormagt i alt måtte råde over.

Øvrige skibstyper berørte traktaten ikke, men det lå i luften, at de skulle afpasses i samme forhold som slagskibene.

Briterne havde ønsket at forbyde u-bådsvåbnet, men Japan, Frankrig og Italien kunne ikke gå med til, at de som underlegne på slagskibe skulle afskæres fra at have et middel, hvormed de kunne hævde sig over for overlegne sømagter. Dog vedtog man at forbyde brug af undervandsbåde mod civil koffardifart.

 Med afsæt i de aktuelle styrkeforhold endte Storbritannien og USA med at få tilmålt hver 525.000 t. samlet slagskibstonnage, Japan tilmåltes 60 procent af denne tonnage, Frankrig og Italien hver 33 procent. USA kom nu til at ophugge 15 slagskibe under bygning heraf 2 allerede søsatte. Også andre stormagter måtte ophugge, afmilitarisere eller ombygge et antal slagskibe.

At briterne, der efter Verdenskrigen rådede over 42 slagskibe, gik med til at reducere antallet til 15 og at acceptere USA (1918: 18 slagskibe) som ligestillet flådemagt, var en af kamelerne, der måtte sluges. Royal Navy var stadig verdens stærkeste sømagt, men Imperiets finanser var sønderrevne og flådemateriellet slidt, så et globalt tiårs ophør i bygningen af slagskibe kom briterne godt tilpas. Desuden havde forholdet til USA længe været godt, så den britiske premierminister Lloyd George var allerede indstillet på at acceptere USA’s ønske om paritet med briterne. Af samme grund ønskede briterne ikke at forlænge alliancen med Japan, når den udløb i 1923.

Den japanske delegationsleder admiral Kato Tomatosabaro havde indset, at Japan aldrig ville få råd til at hamle op med USA, hvis amerikanerne skulle gennemføre Wilsons flådeplan, og Japans civile regering, der var indstillet på et godt forhold til de andre stormagter. Men konstitutionelt var Japans parlamentariske regering afskåret fra at beskæftige sig med forvaltningen af den kejserlige hær og flåde, og området var ikke genstand for samme offentlige indsigt, som tilfældet var f.eks. i Europa eller USA og japanerne var ikke indstillet på at dele information med andre magter. Her var der en ubalance i forholdet mellem parterne.

Da rådgiverne foreslog udenrigsminister Hughes, at traktaten burde give partnerne adgang til gensidigt at kontrollere, om aftalerne blev overholdt, svarede han, at dette ville stride mod ’ånden’ i forhandlingsforløbet. Som mange andre politikere i 1920’erne var Hughes overbevist om, at fordelene ved nedrustning var så indlysende for enhver, og at det alene var mistilliden mellem staterne, der nødsagede dem til at vedligeholde deres arsenaler. Når kun mistilliden var ryddet væk, ville også våbnene forsvinde, og verden ville blive tryggere.

At nogle af datidens politikere lod sig vildlede af troen på egne ideers indlysende sandhed og på, at forhandlingspartnerne lod sig lede af samme værdier og tankesæt som de selv, er indlysende. Men troen holdt liv i håbet.

At forholdet mellem stormagterne ikke var synderlig anspændt, bidrog til det gode udfald af konferencen. Bekymrede og kritiske røster blandt sagkyndige (søofficerer) overdøvedes af optimismen hos politikere og offentlighed. Man forudså, at fremtiden ville bringe yderligere skridt mod reduktion af flåderne, og i de følgende år var politikere især i USA nølende med bevillinger til bygning af skibe, som man måske alligevel skulle ophugge efter næste konference. En lignende holdning indtog britiske regeringsledere som Baldwin og Mac Donald.

Da man i 1930 skulle forhandle traktatens forlængelse, var den samlede flådetonnage i USA og Storbritannien svundet i forhold til 1922, mens den var øget i de tre andre stater. Indenfor skibstyper, hvor Washingtontraktaten ikke satte begrænsninger, fortsatte Japan, Frankrig og Italien tappert med at udbygge deres flåder.

Mens USA i årene 1922-29 søsatte to hangarskibe, 13 krydsere, ingen torpedojagere og tre undervandsbåde, søsatte japanerne fire hangarskibe, 20 krydsere, 45 torpedojagere og 48 undervandsbåde.

Derfor kom London-konferencen i 1930 til især at handle om krydsere, torpedojagere og undervandsbåde. Man indførte skel mellem svære krydsere (over 15,5 cm skyts) og lette krydsere (indtil 15,5 cm skyts) og specificerede tonnagetal for også disse skibstyper. Washington-traktaten og stoppet for bygningen af slagskibe blev forlænget til udgangen af 1936. Optimismen bestod vedvarende, og især britiske og amerikanske politikere var trods advarsler fra sagkyndige fortsat villige til skære i egen sømagt for at fremme freden.

Men tiderne havde ændret sig. Autoritære og nationalistiske kræfter trængte civilt styre fra magten i Italien og Japan. Japan indledte krig i Manchuriet og brød med Folkeforbundet og varskoede de øvrige stormagter, at landet ikke længere ville deltage i fortsatte flådeforhandlinger, når Washington-traktaten udløb. Dermed endte det nedrustningsforsøg.

Eftertiden har fældet vekslende domme over Washington-traktaten. Den første generation af søkrigshistorikere efter 2. Verdenskrig mente, at Washington-traktaten havde medvirket til, at de amerikanske og britiske flåder manglede fornødent materiel, da der blev brug for det. I 1960’erne begyndte man imidlertid at se mere positivt på muligheden for at skabe nedrustning og afspænding gennem forhandling. Forbuddet mod atomforsøg i det atmosfæren (1963) blev et første skridt i den retning.

En amerikansk historiker Robert Gordon Kaufman undersøgte i 1990 emnet våbenkontrol i den førnukleare periode. Han pegede på lighedspunkter. Traktaterne blev indgået i internationale afspændingsperioder mellem på den ene side ’åbne’ demokratier med pressefrihed og offentlighed i forvaltningen og på den anden side ’lukkede’ systemer uden offentlig debat.

Men i 1970-erne havde man lært at afbøde ubalancen ved at få indbygget gensidig kontrol i nedrustningsaftalerne. Tillid er smukt, men kontrol styrker aftalernes bæreevne. Vi har desværre tillige lært, at aftalernes bæreevne synes tidsbegrænset.

Michael Hertz, tidl. seniorforsker ved Rigsarkivet

[Historie-online.dk, den 17. november 2021]